24.02.2014
000571_851722

Послание Конституционного Суда: снова оценочные суждения

Ежегодное послание Президенту и Парламенту Республики Беларусь «О состоянии конституционной законности в 2013 году» было принято Конституционным Судом в начале 2014 года. В этом документе орган, имеющий исключительную компетенцию по осуществлению контроля конституционности нормативных правовых актов, отчитался за проделанную в прошлом году работу и, как и в других своих ежегодных Посланиях, должен был поднять наиболее важные и проблемные аспекты конституционного строительства и правоприменения в Республике Беларусь.

В настоящем комментарии эксперт Lawtrend Андрей Сушко анализирует, какие актуальные вопросы законодательства были освещены в послании, а также, что осталось вне фокуса Конституционного Суда.

В Послании рассматриваются вопросы обязательного предварительного контроля конституционности законов, принятых Парламентом, до их подписания Президентом .

В 2013 году была проведена проверка конституционности 111 законов.
В большинстве решений Конституционный Суд (далее – КС) отмечает, что принимаемые Парламентом законы соответствуют Конституции и направлены на расширение прав и свобод граждан.

Побольше теории, поменьше практики

Чаще всего решения КС представляют собой цитирование статей Конституции, с которыми согласуется закон, в результате чего контролирующий орган дает положительную оценку на предмет его конституционности. К сожалению, такие заключения в большинстве случае основаны только на теории и не рассматривают практический аспект вопроса.

Так, например, при оценке изменений и дополнений в законы «Об общественных объединениях» и «О политических партиях», КС пришёл к выводу об их направленности на «расширение участия граждан в общественных объединениях, что свидетельствует о развитии демократии (…)».  Однако, также было указано, что предусматриваемый порядок создания политических партий и общественных объединений не должен «создавать необоснованных и непреодолимых препятствий для осуществления гражданами права на свободу объединений». При этом, вне фокуса внимания КС осталась очередная попытка третьего сектора Беларуси повлиять на процесс внесения изменений в законодательство об общественных объединениях, как ровно и рекомендации по наиболее проблемным аспектам нормативного регулирования свободы ассоциаций в Беларуси, на которые обращали внимание не только местные эксперты, но и ряд международных организаций.

Международные договора и права человека – избирательный подход

Конституция – это не единственный документ на который опирается КС при оценке законов. В ряде решений он также ссылается на положения международных договоров Республики Беларусь – Всеобщую Декларацию прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Конвенцию против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания.
В то же время КС «закрывает глаза» на многолетнее невыполнение Беларусью решений Комитета по правам человека ООН, рекомендаций Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия) и т.д.

Конституционный Суд, при рассмотрении конституционности статьи 17 прим. 1 «Гарантии невысылки иностранцев» Закона «О правовом положении иностранных лиц и лиц без гражданства в Республике Беларусь», указал на то, что положения Конвенции о не допущении высылки, возвращения или выдачи какого-либо лица другому государству, если существуют серьёзные основания полагать, что ему там может угрожать применение пыток, должны также распространяться и на ч. 2 указанной статьи, устанавливающей в национальном законодательстве норму, что положения о невысылке не распространяются на иностранцев, которые создают угрозу национальной безопасности Республики Беларусь или совершили тяжкое или особо тяжкое преступление.

Этим Конституционный Суд старается привлечь большее внимание к гарантиям соблюдения безусловного права человека о свободе от пыток.

Пассивность, как признак «совершенствования»

В своём Послании Конституционный Суд не сообщает о фактах признания в 2013 году законов или их отдельных норм, принятых Парламентом,  не соответствующих Конституции Республики Беларусь.

Отмечается направленность усилий Парламента на постоянное совершенствование законодательства. Лишь в некоторых случаях КС указывает на необходимость устранения правовых пробелов и коллизий, влекущих на практике нарушение конституционной законности.

Важнейшей функцией Конституционного Суда в любом правовом государстве является осуществление контроля конституционности вступивших в силу нормативных актов. Беларусский Конституционный Суд не имеет права самостоятельно инициировать проверку конституционности того или иного закона, и лишь уполномоченные субъекты могут внести такое предложение.

Предложения о проверке конституционности нормативных правовых актов в порядке последующего контроля вправе вносить в Конституционный Суд, Президент Республики Беларусь, Палата представителей и Совет Республики Национального собрания, Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд и Совет Министров.

Последнее же предложение о проверке конституционности нормативного правового акта было внесено в Конституционный Суд в 2007 году.

Факт того, что на протяжении последних лет предложений о такой проверке от уполномоченных органов в Конституционный Суд не поступало, в Послании обосновывается«постоянным совершенствованием нормотворческого процесса и всесторонней и тщательной работой по подготовке проектов законов».

Обращения граждан и юрлиц – юридический монолог

Механизм косвенного доступа к конституционному правосудию гарантирован статьёй 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, предусматривающей возможность граждан и организаций обращаться к уполномоченным органам с инициативой о внесении предложений о проверке соответствия конституции нормативных правовых актов в Конституционный Суд.

В 2013 году в уполномоченные органы от граждан и юридических лиц было направлено 88 таких обращений, однако ни одно из них не было передано в Конституционный Суд.

В Послании отмечается, что обеспечение только предварительного конституционного контроля не является достаточным для нормального функционирования правовой системы страны, и делается акцент на недостаточном регулировании косвенного доступа граждан к конституционному правосудию. В том числе и при не используемом пока механизме инициирования судами проверки конституционности нормативных правовых актов при рассмотрении ими конкретных дел, предусмотренном ст. 12 Конституции.

Конституционный Суд отмечает, что именно такие способы проверки конституционности, а не только  контроль, осуществляемый в процессе нормотворчества,  может обеспечить реальную конституализацию правовой системы страны.

В соответствии с законодательством граждане и юридические лица не могут напрямую обращаться в Конституционный Суд, тем не менее на некоторые из них суд реагирует. В такой ситуации он может обратиться в орган соответствующей компетенции с просьбой внесения изменений и дополнений в нормативные и правовые акты.

Так, наиболее значимыми решениями, принятыми на основании подобных обращений, были решения о необходимости внесения в ПИКоАП изменений, связанных с порядком освобождения судом физических лиц от уплаты государственной пошлины за подачу в суд жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, а также изменений в ГПК в части возможности ограничения или восстановления дееспособности граждан в зависимости от степени их фактического психического здоровья.

В условиях, когда КС  де-факто лишен возможности рассмотрения вопросов соответствия с Конституцией вступивших в силу нормативных правовых актов, его юрисдикция в большей степени направлена на анализ информации о правовых проблемах и коллизиях, о которых сообщают граждане в своих обращениях в КС.

Это приводит к тому, что актуальные и важные системные вопросы в сфере гражданских и политических прав и свобод в итоге игнорируются.

Затягивание процесса исполнения отдельных решений КС

Одним из основных «достижений», касающихся исполнения своих решений, Конституционный Суд указывает на факт внесения в Трудовой кодекс Республики Беларусь положений о признании дискриминационными обстоятельствами в сфере трудовых отношений возраста, места жительства и других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника и спецификой трудовой функции. На этот пробел в законодательстве Конституционный Суд указывал еще в 2009 году в своём решении «Об обеспечении равных прав граждан в сфере труда».

В Послании также указывается на «имеющее место затягивание процесса исполнения отдельных решений суда», среди которых можно вспомнить решение Конституционного Суда 2001 года, в котором отмечалось, что при наличии права у призывника на альтернативную службу его привлечение к уголовной ответственности возможно лишь за уклонение от прохождения альтернативной службы. При этом закон об альтернативной гражданской службе, который гарантировал бы это право, «принимается» вот уже 20 лет.

На наш взгляд, такое затягивание исполнения решений КС свидетельствует о недостаточном авторитете решений этого органа в глазах чиновников.

Расплывчатые формулировки вместо конкретных рекомендаций

Однако не всегда 12 известных юристов и профессионалов, входящих в состав КС, остаются полностью безучастным в отношении проблем правовой системы страны.

В Послании отмечается, что в связи с объединением Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда «возникла объективная необходимость уточнения некоторых положений Конституции», однако прямо не указывается на то, что формально такая реформа была возможна лишь после изменения текста Основного Закона.

Кроме этого, в Послании в очень неопределённой форме, безотносительно к конкретным фактам и событиям упоминается, что «(…) Республика Беларусь (…) может на добровольной основе входить в межгосударственные объединения и выходить из них», но при этом, «не могут ограничиваться суверенное право народа Беларуси самостоятельно определять свой путь развития».

Сложно догадаться, в силу чего или в преддверии какого события этот тезис был включен в Послание.

Резюме

В 2013 году, при осуществлении предварительного контроля, Конституционным Судом не было выявлено случаев существенного нарушения законодательства в законотворческом процессе.

Также в высший контрольный орган от субъектов инициирования проверки конституционности нормативных правовых актов не поступило ни одного предложения о проверке вступивших в силу законов.

На практике это означает серьёзное нивелирование функции конституционного контроля, которая в государстве присуща только Конституционному Суду. Деятельность единственного органа, уполномоченного осуществлять проверку соответствия Конституции нормативных правовых актов, фактически сводится к проверке и утверждении законности принимаемых Парламентом проектов законов.

При этом реальные контрольные функции Конституционного Суда смещаются в сферу почти формального обслуживания процесса законотворчества.

Андрей Сушко, эксперт Lawtrend