08.09.2015
ИБП

Анализ изменений законодательства об иностранной безвозмездной помощи

Эксперты Центра правовой трансформации осуществили анализ ключевых положений декрета Президента Республики Беларусь № 5 «Об иностранной безвозмездной помощи», в том числе на соответствие предложениям организаций гражданского общества, которые продвигались ими более 10 лет, например, путем подачи коллективных предложений по совершенствованию законодательства об иностранной безвозмездной помощи в ответ на заявление Департамента по гуманитарной деятельности 2 марта 2015 г.

31 августа 2015 г. подписан Декрет Президента Республики Беларусь № 5 «Об иностранной безвозмездной помощи». Речь об изменении законодательства об иностранной безвозмездной помощи шла с весны 2015 года, когда Департамент по гуманитарной деятельности Управления делами Президента Республики Беларусь заявил о сборе предложений по улучшению нормативных положений в данной сфере. Таким образом, новый декрет был ожидаем как организациями гражданского общества, так и международными организациями, иными донорскими структурами.

1.    В декрете сохранена разрешительная система предварительной регистрации иностранной безвозмездной помощи. При этом критика существующей системы регистрации являлась основной в предложениях организаций гражданского общества в связи с тем, что данная система не способствует привлечению иностранных ресурсов в страну некоммерческими организациями, которые эффективно решают многие проблемы жизнедеятельности общества и являются основными трансляторами потребностей населения. Разработанная система регистрации иностранной помощи также не соответствует международным обязательствам Республики Беларусь и международным стандартам в области свободы ассоциаций, например, Руководящим принципам по свободе ассоциаций, согласно которым возможность беспрепятственного получения ресурсов, в том числе зарубежных и международных, является неотъемлемой частью свободы ассоциаций.
В отношении физических лиц отменена необходимость регистрации иностранной безвозмездной помощи, ими полученной, за исключением обращения за освобождением полученной помощи от подоходного налога с физических лиц.

2.    В декрете сохранен подход к установлению перечня целей, на которые может быть получена иностранная безвозмездная помощь. Данный подход нарушает принцип свободы договора, установленный Гражданским кодексом Республики Беларусь, а также дает возможность для субъективного толкования соответствия целей получения помощи целям, предусмотренным законодательством.
По сравнению с ранее действующим законодательством перечень целей незначительно расширен. В нем появились такие цели как содействие развитию искусств, проведение культурных мероприятий, охрана окружающей среды, обеспечение исполнения наказаний, профилактика правонарушений и пропаганда законопослушного образа жизни, укрепление материально-технической базы государственных учреждений, ремонт (реконструкция) объектов социального назначения. В тоже время, как и ранее, среди поименованных в перечне целей отсутствуют такие цели, как образовательная деятельность, права человека, пропаганда здорового образа жизни, гендерное равенство, защита животных и т.п. Иностранная безвозмездная помощь на цели, не поименованные в перечне, может быть получена только по решению Управления делами Президента Республики Беларусь. Однако, в отличие от ранее действующего законодательства, когда такое решение в любом случае согласовывалось с президентом, новый декрет предусматривает согласование с президентом помощи в размере, превышающем 500 базовых величин.

3.    Изменен перечень субъектов, являющихся отправителями и получателями иностранной безвозмездной помощи. К отправителям иностранной безвозмездной помощи отнесены также граждане Республики Беларусь, постоянно проживающие за пределами Республики Беларусь. В тоже время, исходя из определения отправитель иностранной безвозмездной помощи, средства, полученные некоммерческими организациями от иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих разрешение на постоянное проживание в Республике Беларусь, с момента подписания декрета не подлежат регистрации в Департаменте по гуманитарной деятельности. Из нового декрета исключена норма о его нераспространении на иностранных граждан, которым в соответствии с нормами международных договоров, действующими для Республики Беларусь, предоставлены равные с гражданами Республики Беларусь права в области гражданских отношений. Таким образом, помощь, предоставляемая гражданами и юридическими лицами Российской Федерации, в соответствии с законодательством отнесена к иностранной безвозмездной помощи (ранее такой подход выборочно применялся на практике). К получателям иностранной безвозмездной помощи отнесены также иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие в Республике Беларусь, а также лица, получившие такую помощь в порядке распределения. Таким образом, на данные лица теперь распространяются нормы об уголовной и административной ответственности за нарушение законодательства об иностранной безвозмездной помощи.

4.    Ранее действующий декрет относил к иностранной безвозмездной помощи помощь, полученную от любых анонимных жертвователей. Данный подход вызывал серьезную критику со стороны экспертов организаций гражданского общества в связи с различным предметом регулирования, а также распространенности в Беларуси сбора средств в специальные ящики для пожертвований. В новом декрете данный подход изменен: к иностранной безвозмездной помощи отнесена только помощь, полученная от иностранных анонимных жертвователей. Таким образом, данное изменение является позитивным. В тоже время остается неясным положение о том, каким образом будет определяться является ли анонимный жертвователь иностранным.

5.    Ранее действующее законодательство не устанавливало минимальный размер иностранной помощи, которую юридическое лицо могло получать без регистрации. В новом декрете содержится положение о том, что не подлежит регистрации иностранная безвозмездная помощь, поступившая в виде товаров (имущества) в размере, не превышающем 500 базовых величин на дату ее поступления для использования в производственно-хозяйственной деятельности юридического лица. Таким образом, новый декрет, несмотря на предложения организаций гражданского общества, устанавливает минимальный размер иностранной безвозмездной помощи, не требующий регистрации, только в отношении товаров (имущества), а не денежных средств, при этом беларусское законодательство не содержит определения «производственно-хозяйственная деятельность».

6.    Серьезную критику со стороны организаций гражданского общества и международного сообщества в ранее действующем законодательстве вызывало положение об освобождении иностранной безвозмездной помощи от налогов и таможенных сборов (пошлин) Управлением делами Президента Республики Беларусь по согласованию с президентом. Фактически в большинстве случаев принятие решения об обложении полученной помощи налогами и сборами приравнивается к отказу в регистрации данной помощи. Новый декрет закрепил тот же подход к освобождению иностранной помощи от налогов и сборов. Кроме того, нормативным актом установлено, что для решения вопроса об освобождении помощи от налогов и сборов необходимо получить заключение соответствующего государственного органа. Декрет определяет какого уровня орган выдает заключение в зависимости от размера помощи и территории ее использования, а также критерии, которыми руководствуются государственные органы при выдаче заключения. В отличие от ранее действующего декрета новый декрет устанавливает, что взносы иностранных учредителей (членов) некоммерческих организаций Республики Беларусь, а также помощь в виде беспроцентных займов от налогов и сборов не освобождается, если иное не установлено президентом Таким образом, может осуществляться выборочный подход к некоммерческим организациям при определении возможности освобождения от налогов и сборов взносов иностранных учредителей (членов).

7.    Декрет № 5 ввел новое понятие в законодательство Республики Беларусь: «гуманитарная программа» – документ, определяющий перечень мероприятий, объединенных общей целью (целями), предусмотренными декретом, и единым содержанием, финансируемых полностью или частично за счет иностранной безвозмездной помощи. Инициатором гуманитарной программы может выступить помимо компетентного государственного органа, Департамента по гуманитарной деятельности любое юридическое лицо. Однако, любая гуманитарная программа подлежит согласованию с компетентным государственным органом, а после согласования подлежит регистрации в Департаменте по гуманитарной деятельности. Гуманитарные программы также представляются Департаментом в Управление делами Президента для согласования с президентом. Все гуманитарные программы регистрируются в реестре гуманитарных программ, информация о них и ходе их реализации публикуется на сайте Департамента по гуманитарной деятельности.

Помимо перечисленных ключевых норм, новый декрет содержит ряд изменений, важных для некоммерческих организаций – получателей иностранной безвозмездной помощи:

8.    На практике большую проблему и затягивание процесса регистрации иностранной безвозмездной помощи порождала возможность Департамента по гуманитарной деятельности запрашивать у получателей, государственных органов и иных организаций представления любых документов и сведений, не поименованных в законодательстве, содержащаяся в законодательстве об иностранной безвозмездной помощи.  Новый декрет отменил возможность запроса дополнительных документов у получателей помощи, однако в нем сохранено право Департамента на обращение в государственные органы и иные организации за дополнительными сведениями (документами).

9.    К основаниям отказа в регистрации иностранной безвозмездной помощи отнесено не согласование плана распределения. При этом в плане распределения должны быть указаны цели использования помощи, а также перечень организаций и/или физических лиц (их категории), осуществляющих реализацию этих целей.

10.    Декретом устанавливается, что проценты, полученные при размещении иностранной безвозмездной помощи на депозитных счетах, такой помощью не являются и не подлежат освобождению от налогов.

11.    Декретом изменены сроки регистрации иностранной безвозмездной помощи в случае, если организация не претендует на освобождение данной помощи от налогов либо не требуется дополнительного согласования целей ее использования. Ранее срок регистрации такой помощи составлял 1 месяц, в соответствии с новым декретом он уменьшился до 10 рабочих дней. Что касается помощи, претендующей на освобождение от налогов и сборов, то декрет так и не определил точные сроки ее регистрации. Как и ранее, установлено, что срок регистрации составляет 5 рабочих дней, следующих за днем согласования президентом цели использования и/или ее освобождения от налогов и сборов.

12.    Декретом устанавливается, что помощь в виде денежных средств при распределении юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями перечисляется владельцем благотворительного счета на благотворительный счет юридического лица или индивидуального предпринимателя, получающему такую помощь в порядке распределения.

13.    Декретом определен порядок распоряжения имуществом, полученным в качестве иностранной безвозмездной помощи. Так, если имущество, полученное в качестве помощи, а также приобретенное за счет помощи, с даты согласования цели использования которого прошло более 5 лет, невозможно больше использовать по целевому назначению в соответствии с планом, согласованным Департаментом, то с Департаментом необходимо согласовать иные цели его использования. В соответствии с декретом согласование новой цели использования помощи должно проходить также в случае нахождения организации в процессе ликвидации. Декретом также установлено, что не допускается использование юридическими лицами – получателями в течение календарного года более 20 процентов помощи, полученной в виде денежных средств, освобожденных от налогов, на оплату труда сотрудников, выполняющих организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции у данных получателей.

14.    Определен особый режим использования недвижимого имущества, полученного в качестве иностранной безвозмездной помощи. Получатели помощи в виде недвижимого имущества в течение 1 месяца со дня его регистрации в качестве помощи в Департаменте, но не позднее 6 месяцев с даты подписания соответствующего договора, обязаны обратиться за государственной регистрацией этого договора и основанных на нем прав, ограничений (обременений) прав в организацию по государственной регистрации. При этом получатель не вправе без согласования с Департаментом осуществлять сделки с этим недвижимым имуществом, влекущие возникновение, переход или прекращение прав, предусматривающие возможность перехода прав на него к третьим лицам, а также реконструкцию и другие действия, влекущие изменение технических характеристик, указанного имущества. При этом срок таких ограничений декретом не установлен.

15.    Декретом установлена необходимость предоставления отчетов получателями иностранной безвозмездной помощи о ее использовании (распределении). При этом индивидуальные предприниматели и юридические лица, получившие помощь в порядке распределения, должны представить отчет получателям, получившим помощь от отправителя, не позднее 10-го числа месяца, следующего за месяцем ее использования в полном объеме.  При получении помощи в виде денежных средств ее получатели обязаны представить отчет в Департамент не позднее 20-го числа месяца, следующего за месяцем ее использования в полном объеме. В отношении гуманитарных программ получателями помощи – исполнителями (соисполнителями) не позднее 15 января года, следующего за отчетным, а по завершению гуманитарных программ – не позднее 30 рабочих дней после их завершения компетентным органам представляется отчет о ходе реализации мероприятий в рамках этих программ.

Таким образом, новый декрет об иностранной безвозмездной помощи не улучшил положение некоммерческих организаций в отношении возможности ее получения и регистрации. В декрете сохранились основные положения, препятствующие свободному доступу организаций гражданского общества к иностранным ресурсам и вызывающие многолетнюю критику со стороны беларусских и международных экспертов, получателей и доноров:

•    сохранилась разрешительная система предварительной регистрации иностранной безвозмездной помощи;
•    предусмотрен узкий перечень целей использования иностранной безвозмездной помощи;
•    не установлен минимальных размер помощи, полученной в виде денежных средств, не требующий регистрации;
•    сохранен выборочный принцип освобождения полученной иностранной безвозмездной помощи от налогов и сборов (пошлин), при этом помощь освобождается от налогов и сборов Управлением делами Президента по согласованию с президентом после представления получателем заключения компетентного государственного органа;
•    не устранены нормы о возможности привлечения к уголовной ответственности за нарушения законодательства об иностранной безвозмездной помощи;
•    предоставлен режим благоприятствования для получения иностранной безвозмездной помощи государственными структурами по сравнению с организациями гражданского общества.

Изменения, касающиеся анонимных жертвователей, а также некоторые технические изменения произошли в результате подготовки предложений организациями гражданского общества, что является, безусловно, позитивным моментом. Однако данные изменения не окажут влияния на существующую систему получения, регистрации и использования иностранной безвозмездной помощи.

Анализ законодательства об иностранной безвозмездной помощи (скачать)