Рекомендации НЦЗПИ: policy paper для идеологов
2 мая Национальный центр законодательства и правовых исследований опубликовал документ, который, на наш взгляд, не должен остаться без внимания экспертного сообщества. Речь идет о «Рекомендациях по теоретико-методологическим основам совершенствования правовой системы Республики Беларусь».
Документ представляет собой не что иное, как policy paper по актуальным проблемам правовой системы и направлениям ее реформирования.
Примечательно, что Рекомендации — это скорее взгляд изнутри государственной системы, поэтому не стоит ожидать полноценного объективного и критического подхода, ведь они «подготовлены в целях применения их в нормотворческом процессе, идеологической работе, научной деятельности и деятельности по правовому просвещению граждан».
Структура документа и его правовое обоснование
Рекомендации состоят из 12 глав, и охватывают широкий спектр вопросов правовой политики, включая основы и современное состояние системы права, идеологические и международные аспекты, методологические подходы, а также направления совершенствования законодательства в отдельных сферах.
В основе текущей правовой реформы лежит Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь и Программа подготовки проектов законов Республики Беларусь на 2003–2005 годы и перспективной кодификации законодательства Республики Беларусь .
Отмечая значение этих документов, авторы указывают на необходимость «выработки основных подходов общетеоретических положений и стратегических направлений развития правовой системы Республики Беларусь на современном этапе, акцентирования внимания общественности на идеологических аспектах правовой политики, формирования адекватного происходящим в мире процессам правопонимания, внедрения новых методологических подходов к совершенствованию законодательства». Именно на эту роль претендует рассматриваемый документ.
Рекомендации разработаны на основе Конституции Республики Беларусь , Основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь , Концепции национальной безопасности Республики Беларусь , и «направлены на решение вопросов, имеющих основополагающее значение как для развития национальной правовой системы в целом, так и для эффективного функционирования системы национального законодательства».
В то же время Концепция судебно-правовой реформы 1992 года не упоминается в документе, хотя в предложенном авторами формате было бы вполне уместно проанализировать, в какой мере ее положения реализованы в правовой системе Беларуси.
Практическое значение документа
Если не принимать во внимание идеологическую мишуру, авторы документа предприняли попытку анализа проблем законодательства. Анализ подан с позиции необходимости сохранения патерналистской модели государства, поэтому в целом вызывает серьезные нарекания. Однако на отдельные положения Рекомендаций можно и даже нужно ссылаться, поднимая перед государством вопрос о необходимости реформы различных сфер общественных отношений.
В связи с этим особого внимания заслуживают рекомендации, которые совпадают с правозащитной повесткой и интересами гражданского общества.
Методологические подходы к совершенствованию законодательства (Глава 5)
«Разработка любого проекта нормативного правового акта должна начинаться с анализа общественных отношений, при этом анализ целесообразно проводить несколькими независимыми структурами, в том числе путем привлечения структур гражданского общества, заинтересованных в конкретном правовом регулировании. В ряде случаев необходимо организовывать широкие общественные дискуссии, в ходе которых будут изучаться социальные потребности и выявляться наиболее сложные проблемы, подлежащие правовому регулированию» (п. 26).
Совершенствование законодательства с учетом международных обязательств (Глава 6)
«Дальнейшее совершенствование на законодательном уровне механизма реализации международно-правовых актов Республики Беларусь должно стать основой для применения общепризнанных принципов и норм международного права, исполнения международных договорных и иных обязательств Республики Беларусь» (п. 27).
Совершенствование конституционного законодательства (Глава 7)
«<…> Основной, доминирующей тенденцией развития конституционного законодательства должно стать обеспечение реализации в законодательстве конституционных требований о том, что человек, его права и свободы являются наивысшей ценностью и целью общества и государства. Данная конституционная норма должна «пронизывать» законодательство, создавая необходимые предпосылки для ее полного воплощения в повседневной жизни» (п. 31).
«Следует продолжать работу по обеспечению полной реализации конституционного права граждан на информирование о деятельности государственных органов, в том числе закрепление исчерпывающего перечня обстоятельств, позволяющих государственному органу отказывать в предоставлении истребуемой информации.
Важной задачей, стоящей перед законодателем на современном этапе, является создание условий для обеспечения реализации конституционных прав и свобод в новых условиях интенсивного развития информационных технологий. Речь идет о дальнейшем уточнении порядка направления и рассмотрения электронных обращений, расширении возможностей для осуществления административных процедур в электронном виде.
Однако наряду с положительными достижениями информационные технологии создают также и дополнительные угрозы для нарушения конституционных прав и свобод граждан.
В частности, негативными последствиями развития информационных технологий стали многочисленные случаи несанкционированного использования персональных данных граждан, в том числе в противоправных целях. В этой связи весьма актуальным становится вопрос о выработке адекватного правового механизма защиты персональных данных с закреплением соответствующих мер ответственности к лицам, не соблюдающим установленные правила» (п. 32)
«В сфере законодательства о местном управлении и самоуправлении необходимо продолжить работу, направленную на повышение роли органов местного управления и самоуправления в обществе, дальнейшее расширение полномочий местных органов в решении вопросов местного значения.
Однако, предоставляя самостоятельность органам местного управления и самоуправления, важно одновременно определять источники финансирования, необходимые для выполнения соответствующего объема полномочий.
При закреплении в нормативных правовых актах новых функций местных органов правильным является указание на органы местного управления и самоуправления какого территориального уровня возлагаются эти функции, за счет каких средств будет финансироваться их реализация» (п. 36)
Недостатки Рекомендаций
Главным и определяющим недостатком, о котором уже говорилось выше, является идеологическая составляющая документа. Приведем лишь несколько самых ярких цитат, которые характеризуют ставшую уже привычной риторику представителей государства.
«Концепция прав человека, зачастую позиционируемая как совокупность универсальных правил поведения, сформировалась в рамках определенного культурно-исторического типа и отражает те социальные ценности, которые сложились в его среде. При этом механический перенос этих ценностей на другую среду зачастую не влечет должного позитивного эффекта, выступая средством разрушения государства, снижения его субъектности.»
«В сфере прав человека и гражданина зачастую осуществляется неоправданное давление и вмешательство во внутренние дела суверенных государств, имеющих иные, незападные системы социальных ценностей, в том числе путем различного рода докладов о состоянии прав человека;»
«Современность характеризуется также глобальным ценностным конфликтом, выражающимся в противостоянии ценностей, сложившихся в условиях западной цивилизации, и традиционных ценностей, которые имеют достаточно определенные установки по многим вопросам социального общежития (брак, семья, любовь к родине, религия и т.д.).»
Видимо, по этой причине Рекомендации не затрагивают многие серьезные проблемы правовой системы. Среди них обеспечение разделения властей, системы сдержек и противовесов; регулирование основных гражданских и политических прав и свобод; законодательные барьеры для развития гражданского общества.
Алексей Козлюк, эксперт