Сравнительный анализ регулирования фондов: Указы 302 304
1. Один указ – два разных предмета регулирования.
Указ от 7 сентября 2026 года № 304 «О фондах и благотворительной деятельности в сфере здравоохранения» (далее – Указ № 304) объединяет два самостоятельных предмета регулирования: создание, деятельность, реорганизацию, ликвидацию фондов и благотворительную деятельность в сфере здравоохранения. Эти сферы пересекаются лишь частично: не все фонды осуществляют благотворительную деятельность, а благотворительная деятельность в сфере здравоохранения может осуществляться не только фондами, но и другими субъектами, определенными Указом № 304, в том числе физическими лицами.
Различается характер регулирования этих двух сфер. В отношении фондов Указ № 304 заменяет действовавший более двадцати лет Указ от 1 июля 2005 года № 302 «О некоторых мерах по упорядочению деятельности фондов» и утверждает новое Положение о создании, деятельности и ликвидации фондов. Основная модель правового регулирования фондов сохраняется, однако изменяется ряд требований к их созданию, деятельности, внутреннему управлению, использованию имущества, государственному контролю и ликвидации. В отношении благотворительной деятельности в сфере здравоохранения Указ № 304 вводит новый специальный правовой режим. Он закрепляет понятие такой деятельности, определяет круг лиц, которые могут организовывать финансирование деятельности в сфере здравоохранения и участвовать в нем, устанавливает допустимые механизмы сбора денежных средств, правила их целевого использования, а также систему отчетности и государственного контроля.
На фонды, осуществляющие благотворительную деятельность в сфере здравоохранения, одновременно распространяются требования Положения о создании, деятельности и ликвидации фондов и специальные нормы Указа № 304, регулирующие такую благотворительную деятельность. При этом для этих фондов само Положение устанавливает ряд более жестких требований по сравнению с другими фондами, в том числе повышенный минимальный размер имущества, более низкий предельный размер отдельных расходов и дополнительное основание для ликвидации. В то же время специальное регулирование благотворительной деятельности в сфере здравоохранения распространяется не только на фонды. Организовывать финансирование оказания медицинской помощи в рамках благотворительности в сфере здравоохранения в предусмотренных Указом формах могут также общественные объединения, учреждения и, в установленных пределах, физические лица. Таким образом, Указ № 304 сочетает регулирование такой организационно-правовой формы НКО, как фонд, с регулированием отдельного вида деятельности, которое распространяется на более широкий, специально определенный круг субъектов.
Объединение в одном указе двух самостоятельных предметов регулирования вызывает вопросы с точки зрения требований нормотворческой техники, закрепленных в статье 28 Закона «О нормативных правовых актах». Закон требует, в частности, ясности, точности, простоты и доступности нормативных предписаний, комплексности регулирования относящихся к предмету акта общественных отношений и точного определения предмета правового регулирования и круга субъектов. Уже из названия Указа № 304 неочевидно, что речь идет не о благотворительной деятельности фондов в сфере здравоохранения, а о двух самостоятельных направлениях регулирования. Сочетание в Указе № 304 различных по предмету и кругу субъектов норм и многочисленные взаимные отсылки между самим Указом № 304 и утвержденным им Положением усложняют определение применимых требований, снижая ясность и доступность правового регулирования.
Указ № 304 одновременно внес изменение в регулирование безвозмездной (спонсорской) помощи, включив участие в благотворительной деятельности в сфере здравоохранения в предусмотренные законодательством цели такой помощи.
Указ № 304 устанавливает двухмесячный срок для приведения уставов ранее зарегистрированных фондов в соответствие с новым регулированием. В этот же срок Совету Министров совместно с Комитетом государственного контроля поручено внести предложения об установлении ответственности за нарушение требований Указа № 304, а также принять меры по приведению актов законодательства в соответствие с ним. Кроме того, Совету Министров предоставлено право разъяснять вопросы применения порядка создания, государственной регистрации, деятельности, реорганизации и ликвидации фондов.
Указ № 304 вступил в силу 12 сентября 2026 года, за исключением норм, которые ограничивают отдельные расходы фонда (использование 20 и 40 % на оплату труда, вознаграждения и предпринимательскую деятельность), который вступают в силу с 1 января 2027 года, а также механизма бесспорного взыскания средств с благотворительных счетов – с 13 марта 2027 года.
2. Создание, деятельность и ликвидация фондов: сохраненные нормы и нововведения.
Указ № 304 отменяет Указ от 1 июля 2005 г. № 302 «О некоторых мерах по упорядочению деятельности фондов» и утверждает новое Положение о создании, деятельности и ликвидации фондов. Несмотря на принятие нового нормативного акта, базовая модель регулирования фондов существенно не меняется: сохраняются специальный порядок государственной регистрации, минимальный размер имущества, установленная законодательством структура органов, государственный контроль за деятельностью фондов, чрезмерная отчетность и специальные основания их ликвидации.
Вместе с тем новое Положение не просто воспроизводит прежнее регулирование. Оно вводит дополнительные ограничения при создании и деятельности фондов, расширяет основания для отказа в регистрации и ликвидации, устанавливает новые требования к распоряжению средствами и внутреннему управлению. Отдельные, более жесткие правила вводятся для фондов, осуществляющих благотворительную деятельность в сфере здравоохранения.
Понятие и допустимые цели фонда.
Само понятие фонда не изменилось: как и ранее, это не имеющая членства некоммерческая организация, создаваемая на основе добровольных имущественных взносов для достижения общественно полезных целей. Сохраняется запрет на создание фондов в целях выявления и выражения политической воли граждан. Вместе с тем значительно расширен перечень целей, для достижения которых создание и деятельность фондов запрещаются. Ранее устанавливался запрет на создание и деятельность фондов, имеющих целью осуществление экстремистской деятельности. Теперь к запрещенным целям прямо отнесены также насильственное изменение конституционного строя, пропаганда войны, социальная, национальная, религиозная и расовая вражда, террористическая деятельность и другие деяния, запрещенные законодательством.
Существенно расширена и сама конструкция запрета. Он распространяется не только на случаи, когда совершение таких деяний непосредственно является целью фонда, но и на фонды, «допускающие возможность» их осуществления в ходе достижения правомерных целей создания. Таким образом, основанием для ограничения может стать не только содержание закрепленных в уставе целей, но и оценка возможных способов их достижения. Формулировка о «допущении возможности» существенно расширяет пространство для усмотрения государственных органов. Речь идет уже не об установлении наличия запрещенной цели в уставе фонда, а об оценке потенциальной возможности совершения определенных действий в будущем. С точки зрения свободы ассоциаций такая конструкция снижает предсказуемость ограничений и создает риск их расширительного применения.
Учредители фонда.
Как и ранее, фонд может быть создан одним или несколькими физическими и (или) юридическими лицами.
Сохраняется ограничение на возможность выступать учредителем фонда для граждан, ранее связанных с организациями, ликвидированными судом за нарушение законодательства, однако сфера его применения расширена. Прежнее Положение запрещало выступать учредителем фонда гражданину, который являлся членом руководящего органа «общественного объединения (политической партии)», ликвидированного в судебном порядке за нарушение законодательства, если с момента ликвидации не прошло трех лет. Новое Положение формулирует соответствующее ограничение значительно шире. Оно прямо распространяется на гражданина, который являлся учредителем или членом органа фонда либо членом руководящего органа политической партии, иного общественного объединения, ликвидированных судом за нарушение законодательства. Таким образом, теперь ограничение распространяется на широкий круг НКО. Для учредителей обычных фондов сохраняется трехлетний срок такого ограничения, а для фондов, осуществляющих благотворительную деятельность в сфере здравоохранения, он составляет пять лет.
Кроме того, новое Положение вводит дополнительные ограничения, связанные в том числе с включением учредителя в перечни лиц, причастных к террористической или экстремистской деятельности, , наличием определенной непогашенной или неснятой судимости.
Таким образом, новое регулирование усиливает персональный контроль уже на стадии создания фонда. Возможность учреждения НКО ставится в зависимость не только от соответствия целей и учредительных документов требованиям законодательства, но и от широкого круга обстоятельств, связанных с учредителями, их предыдущей деятельностью, а в случае юридических лиц — также с их бенефициарными владельцами.
Виды фондов и минимальный размер имущества.
Сохраняется деление фондов на местные, республиканские, международные и установленные для каждого вида фонда требования к наличию и размещению представительств и (или) филиалов.
Для обычных фондов минимальный размер имущества, необходимого для их создания и деятельности, не изменился: 100 базовых величин для местного фонда и 1000 базовых величин для республиканского и международного фонда. Для фондов, осуществляющих благотворительную деятельность в сфере здравоохранения, установлены вдвое более высокие требования — соответственно 200 и 2000 базовых величин. Таким образом, Указ № 304 фактически вводит внутри существующей системы фондов специальный, более обременительный режим для фондов, работающих в сфере благотворительности в здравоохранении. Помимо специальных правил осуществления самой благотворительной деятельности, для них повышен уже первоначальный имущественный порог создания.
Новое Положение прямо устанавливает, что пожертвования граждан и юридических лиц не могут включаться в состав минимального размера имущества, необходимого для создания и деятельности фонда. Следовательно, установленный минимальный имущественный порог должен обеспечиваться за счет иных источников, прежде всего имущественных взносов учредителей, и не может быть достигнут за счет привлеченных фондом пожертвований.
Государственная регистрация.
Специальный порядок государственной регистрации фондов сохраняется. Местные фонды регистрируются главными управлениями юстиции облисполкомов и Минского горисполкома, республиканские и международные —Министерством юстиции. Как и ранее, решение о государственной регистрации принимается в месячный срок.
Новым является установленный месячный срок с даты принятия решения о создании фонда для подачи документов на государственную регистрацию. Старое Положение такого срока прямо не предусматривало.
Изменен порядок проверки сведений об учредителях. Ранее регистрирующий орган был вправе запрашивать и получать от государственных органов дополнительные сведения об учредителях, необходимые для решения вопроса о государственной регистрации. По новому Положению он запрашивает и получает такие сведения. Таким образом, получение информации об учредителях от государственных органов становится обязательным элементом регистрационной процедуры, тогда как ранее необходимость их запроса определялась самим регистрирующим органом.
Перечень оснований для отказа в государственной регистрации расширен и детализирован. Помимо новых ограничений, связанных с учредителями, новым основанием является несоответствие наименования фонда, в том числе сокращенного, требованиям законодательства и (или) устава фонда. Практика согласования наименований негосударственных учреждений показывает риски, связанные с неопределенностью требований к наименованию НКО. Законодательство требует указывать в наименовании характер деятельности НКО, не определяя при этом содержание этого понятия и критерии оценки соответствия ему наименования. Это предоставляет регистрирующему органу широкое усмотрение. Включение несоответствия наименования требованиям законодательства в перечень самостоятельных оснований для отказа в регистрации фонда создает условия для применения аналогичного подхода в отношении фондов. При этом в новое Положение из ранее действующего перешла норма о возможности предварительного согласования наименования фонда с регистрирующим органом до подачи документов на регистрацию. Это норма на практике вызывала большие затруднения, так как порядок согласования наименований создаваемых фондов за все время действия Указа № 302 так и не был определен.
Управление фондом.
Сохраняется обязательная трехзвенная система органов фонда: правление (совет), исполнительный орган и попечительский совет. Правление остается высшим коллегиальным органом, исполнительный орган осуществляет текущее руководство, а попечительский совет выполняет контрольную функцию.
Вместе с тем новое Положение более детально регулирует отношения между учредителем/учредителями и органами фонда. Прямо запрещена передача прав и обязанностей учредителя другим лицам. Решения правления по вопросам его исключительной компетенции должны согласовываться с учредителями. Формирование попечительского совета правлением, если это предусмотрено уставом фонда, также подлежит согласованию с учредителями фонда. Одному лицу запрещено одновременно входить в состав правления и попечительского совета.
Принципиально новым является механизм, применяемый при выбытии всех учредителей. Если у фонда не остается ни одного учредителя, правление должно обратиться в местный исполнительный и распорядительный орган с предложением определить в качестве учредителя государственную организацию, имеющую сходные цели с фондом. Определение государственным органом государственной организации, которая заменяет выбывших учредителей частного фонда, непосредственно затрагивает его организационную автономию. В результате государственная организация может получить статус учредителя фонда не в силу волеизъявления первоначальных учредителей, а в результате решения государственного органа.
Предпринимательская деятельность фонда.
Право фонда осуществлять предпринимательскую деятельность сохраняется. Как и ранее, фонд вправе осуществлять предпринимательскую деятельность только для достижения целей, ради которых он создан, и в соответствии с этими целями. Сохраняется право фонда создавать для этого унитарные предприятия, хозяйственные общества или участвовать в них, за исключением обществ с дополнительной ответственностью.
Новым является прямой запрет использовать пожертвования граждан и юридических лиц для осуществления предпринимательской деятельности. Таким образом, при сохранении самого права фонда на предпринимательскую деятельность новое Положение ограничивает источники ее финансирования. Меняются также финансовые условия осуществления предпринимательской деятельности: расходы на ее осуществление включены в установленный новым Положением общий процентный лимит наряду с расходами на оплату труда работников и выплатами по гражданско-правовым договорам.
Ограничения на расходы фонда.
Новое Положение впервые устанавливает ограничение на совокупный размер отдельных расходов фонда. В течение текущего календарного года суммарные расходы:
на оплату труда лиц, работающих по трудовым договорам, включая выплату среднего заработка и выходных пособий в предусмотренных законодательством случаях;
на выплату вознаграждений лицам по договорам подряда, возмездного оказания услуг, договорам на создание объектов интеллектуальной собственности;
на осуществление предпринимательской деятельности
не могут превышать 40 процентов суммы всех денежных поступлений фонда за предыдущий календарный год (при наличии таких денежных поступлений и осуществлении фондом уставной деятельности), а для фондов в сфере здравоохранения — 20 процентов. Это прямое законодательное ограничение самостоятельности фонда в распределении собственных ресурсов. Особенно существенно оно может сказаться на фондах, деятельность которых требует значительного участия специалистов и, соответственно, расходов на оплату их работы. Дополнительные вопросы вызывает привязка допустимых расходов к объему поступлений именно за предыдущий календарный год, а не к фактическим потребностям фонда в текущем периоде.
Государственный контроль и отчетность.
Полномочия органов юстиции по контролю за деятельностью фондов в основном сохраняются. Как и ранее, регистрирующие органы контролируют соответствие деятельности фонда законодательству и уставу, вправе выносить письменные предупреждения, а их должностные лица — присутствовать на мероприятиях фонда, запрашивать и получать информацию по вопросам уставной деятельности, знакомиться с документами и решениями фонда.
Изменен порядок вынесения письменного предупреждения. Основания для его вынесения в целом сохранены: нарушение фондом законодательства, совершение действий, противоречащих его уставу, а также уменьшение стоимости имущества ниже минимального размера, необходимого для создания и деятельности фонда. Однако если ранее при наличии таких обстоятельств регистрирующий орган имел право вынести письменное предупреждение, то новое Положение устанавливает, что он выносит такое предупреждение. Таким образом, вынесение предупреждения при выявлении соответствующего нарушения становится обязательным. Ранее предупреждение Министерства юстиции в отношении республиканского или международного фонда обжаловалось в Верховный Суд; согласно новому Положению письменные предупреждения обжалуются в областной (Минский городской) суд по месту нахождения регистрирующего органа.
Изменены отдельные сроки и требования, связанные с контролем и отчетностью. Фонд по-прежнему обязан предварительно информировать регистрирующий орган о заседании правления (совета), однако срок увеличен с семи дней до семи рабочих дней. После государственной регистрации фонд, как и ранее, в течение трех месяцев должен представить сведения о составе органов и их руководителях, а также документы о передаче имущества. Изменен срок информирования об изменении состава органов фонда или смене их руководителей: вместо десяти дней соответствующие сведения теперь представляются в месячный срок. При этом сокращен объем персональных данных, которые необходимо сообщать о членах органов и их руководителях: новое Положение требует указать фамилию, собственное имя, отчество (если имеется), должность в органе и дату избрания, тогда как ранее дополнительно требовались дата рождения, гражданство, адрес постоянного места жительства, домашний телефон, место работы (учебы) и рабочий телефон.
Срок ежегодного представления информации также перенесен с 1 марта на 31 марта. При этом и ранее чрезмерный состав отчетности расширен. Информация о продолжении деятельности теперь должна сопровождаться документами, подтверждающими местонахождение фонда; отдельно требуется представлять информацию о представительствах и (или) филиалах. Сохраняются обязанность сообщать о мероприятиях, проведенных в уставных целях, и представлять отчет об использовании имущества с указанием сведений о его опубликовании. Как и ранее фонд обязан в открытом доступе размещать информацию о поступлении и расходовании денежных средств и иного имущества.
Для фондов, осуществляющих благотворительную деятельность в сфере здравоохранения, устанавливается дополнительная отчетность: помимо общей информации, представляемой регистрирующему органу, они обязаны представлять в местные исполнительные и распорядительные органы и доводить до всеобщего сведения информацию о поступлении и расходовании денежных средств, собранных в рамках такой деятельности. Отчетность представляется дважды в год: не позднее 31 марта и 30 сентября.
Ликвидация фонда.
Судебный порядок ликвидации фонда и наличие специальных оснований для его ликвидации сохраняются, однако их перечень существенно переработан. Так, к основаниям для ликвидации добавлено непредставление в течение двух лет подряд обязательной отчетности. Изменено основание, связанное с нарушениями фондом законодательства и устава. Ранее ликвидация предусматривалась в случае осуществления запрещенной деятельности либо «с иными неоднократными или грубыми нарушениями законодательства и устава фонда». Теперь основанием является нарушение фондом законодательства и (или) его устава в течение одного года после вынесения письменного предупреждения. То есть для последующего обращения с требованием о ликвидации не требуется, чтобы новое нарушение само по себе являлось грубым или чтобы нарушения носили неоднократный характер. Значение письменного предупреждения при этом существенно возрастает. Для фондов в сфере здравоохранения основанием для ликвидации становится также однократное использование не по назначению средств, собранных в рамках соответствующей благотворительной деятельности.
Изменилась подсудность дел о ликвидации фондов. Ранее она зависела от вида фонда: местные фонды ликвидировались областными и Минским городским судами по месту государственной регистрации, а республиканские и международные фонды — Верховным судом. Новое Положение устанавливает единый порядок для всех видов фондов: решение о ликвидации, за исключением ликвидации вследствие банкротства, принимает областной (Минский городской) суд по месту нахождения фонда. Круг лиц, которые могут обратиться с заявлением о ликвидации, сохраняется: регистрирующие органы и иные заинтересованные лица, в том числе учредители фонда.
По прежнему Положению имущество, оставшееся после ликвидации фонда и удовлетворения требований кредиторов, направлялось на цели, для достижения которых был создан фонд. Если это было невозможно, имущество передавалось в равных долях другим фондам, созданным для достижения аналогичных целей, при наличии их письменного обращения в суд. Только при отсутствии таких обращений имущество передавалось в доход Республики Беларусь с направлением на соответствующие цели. Новое Положение отказывается от этого механизма. Оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество, не подлежащее обращению в доход государства по иным основаниям, безвозмездно передается в государственную собственность для направления на сходные цели, для достижения которых был создан фонд. Таким образом, возможность передачи имущества ликвидированного фонда другим негосударственным фондам с аналогичными целями исключена: получателем оставшегося имущества становится государство.
Для фондов в сфере здравоохранения установлен специальный порядок. В отношении оставшихся денежных средств и имущества в неденежной форме запрашивается информация Министерства здравоохранения о государственных организациях здравоохранения, которым возможна их передача. Денежные средства по предложению Минздрава перечисляются на благотворительные счета таких организаций, а имущество в неденежной форме передается им безвозмездно.
Общая оценка изменений.
Указ № 304 сохраняет сложившуюся модель регулирования фондов: специальный порядок государственной регистрации, деление фондов на местные, республиканские и международные, требования к минимальному размеру имущества и системе органов, государственный контроль и отчетность, а также судебный порядок ликвидации. Вместе с тем регулирование стало более детализированным, а по ряду направлений — более ограничительным.
Наиболее существенные изменения связаны с расширением ограничений для учредителей и усилением их проверки при регистрации, введением дополнительных требований к внутреннему управлению фондом, ограничением использования пожертвований и отдельных расходов. Отдельный, более жесткий режим установлен для фондов, осуществляющих благотворительную деятельность в сфере здравоохранения: для них повышен минимальный размер имущества, установлен более низкий предел отдельных расходов и предусмотрены дополнительные требования к отчетности.
Особое значение имеет изменение механизма предупреждения и ликвидации. Вынесение письменного предупреждения при выявлении предусмотренных нарушений становится обязанностью регистрирующего органа, а совершение нарушения законодательства и (или) устава в течение года после предупреждения — основанием для ликвидации. Кроме того, после ликвидации исключается возможность передачи оставшегося имущества другим фондам с аналогичными целями: оно передается в государственную собственность.
В целом новое регулирование не меняет существующую разрешительно-контрольную модель деятельности фондов, но усиливает государственное вмешательство на отдельных этапах их создания и деятельности и сужает пространство организационной и финансовой автономии фондов. Одновременно более широкие и в отдельных случаях недостаточно определенные основания для ограничительных решений сохраняют значительный объем усмотрения регистрирующих (контролирующих) органов.
3. Благотворительная деятельность в сфере здравоохранения: специальный режим сбора и использования средств.
Указ впервые вводит определение благотворительной деятельности в сфере здравоохранения. Под ней понимается бескорыстная (безвозмездная) и добровольная деятельность по организации финансирования и (или) участию в финансировании оказания медицинской помощи физическим лицам, приобретения лекарственных средств, лечебного питания и медицинских изделий, в том числе за пределами Беларуси.
Таким образом, Указ регулирует не благотворительную деятельность в целом, а только одно ее направление — деятельность, связанную с финансированием оказания медицинской помощи и определенных сопутствующих расходов. Одновременно регулирование распространяется на широкий круг субъектов: фонды, общественные объединения, учреждения и физических лиц. Для них устанавливаются допустимые способы организации сбора средств, порядок их использования, требования к публичному сбору пожертвований, отчетности и государственному контролю.
Субъекты, осуществляющие благотворительную деятельность в сфере здравоохранения, и способы организации сбора средств.
Указ № 304 устанавливает закрытый перечень субъектов, которые могут организовывать финансирование медицинской помощи в рамках регулируемой им благотворительной деятельности. Организация финансирования оказания медицинской помощи другими лицами в рамках регулируемой Указом № 304 деятельности не допускается.
Фонды, одной или единственной целью которых является благотворительная деятельность в сфере здравоохранения, а также общественные объединения могут организовывать финансирование посредством открытия благотворительных счетов и использования ящиков для сбора денежных средств. Учреждения – только посредством открытия благотворительных счетов, но не могут осуществлять сбор средств в ящики для пожертвований. Физические лица могут открывать такие счета для себя либо для сбора средств на медицинскую помощь супругу (супруге), близким родственникам (родителям, усыновителям, детям, в том числе усыновленным, родным братьям и сестрам, деду, бабке, внукам), несовершеннолетним и (или) совершеннолетним лицам, находящимся под их опекой или попечительством. Кроме того, все указанные субъекты могут организовывать сбор денежных средств посредством лицевого счета абонента оператора сотовой подвижной электросвязи. Такой лицевой счет используется исключительно для соответствующего благотворительного сбора. Договор об оказании услуг электросвязи должен содержать реквизиты благотворительного счета, на который собранные через лицевой счет средства подлежат ежедневному перечислению. При этом расходы на услуги электросвязи, необходимые для использования такого механизма, по общему правилу оплачиваются за счет собственных средств организатора сбора. Для государственных учреждений предусмотрено исключение: такие расходы оплачиваются за счет внебюджетных средств.
Одновременно прямо запрещается организация финансирования медицинской помощи лицами, не отнесенными Указом № 304 к указанным категориям, а также использование для этих целей текущих (расчетных) и иных банковских счетов, включая депозитные, за исключением специально предусмотренных благотворительных счетов.
Тем самым Указ № 304 существенно ограничивает возможность самостоятельно выбирать форму организации сбора средств. Особое значение это имеет для неформальных инициатив и иных форм гражданской самоорганизации, не обладающих статусом юридического лица. Они не включены в перечень субъектов, которым предоставлено право организовывать финансирование медицинской помощи. В результате новое регулирование связывает возможность систематически организовывать такую благотворительную деятельность с наличием предусмотренного Указом № 304 правового статуса. Международные стандарты свободы ассоциаций исходят из того, что возможность объединения людей для достижения совместных целей не должна ставиться исключительно в зависимость от приобретения юридического статуса. В данном случае отсутствие формализованного статуса непосредственно влияет и на доступ к ресурсам, необходимым для осуществления коллективной благотворительной деятельности.
Специальные благотворительные счета.
Основным механизмом сбора средств становится благотворительный счет, который открывается банком на основании отдельного договора. В заявлении должна быть указана конкретная цель его открытия, а для физического лица дополнительно устанавливается предельный размер сбора.
Для физических лиц предусмотрены и дополнительные ограничения: допускается открытие не более одного благотворительного счета для себя и не более одного счета для сбора средств для каждого из лиц, которым они вправе оказывать такую помощь. Для открытия счета физическим лицом необходимо представить медицинские документы, а при сборе в пользу другого лица — документы, подтверждающие предусмотренные Указом № 304 родственные отношения, усыновление, опеку или попечительство.
Банк, открывший благотворительный счет, не позднее одного рабочего дня информирует об этом соответствующий местный исполнительный и распорядительный орган и налоговый орган. Передаются в том числе идентифицирующие сведения о физическом лице либо наименование юридического лица и сведения о банке.
Таким образом, благотворительный счет выступает не только инструментом целевого сбора пожертвований, но и элементом системы государственного учета благотворительной деятельности. Государственные органы получают информацию об организации сбора уже непосредственно после открытия счета.
Целевой характер использования собранных средств.
Указ № 304 подробно определяет допустимые направления использования средств. Деньги, поступившие на благотворительные счета или собранные посредством ящиков, могут использоваться исключительно на цели, для которых открыт счет или установлен ящик, а также на оплату проезда нуждающегося в медицинской помощи лица и, при необходимости, одного сопровождающего к месту оказания медицинской помощи и обратно и их проживания по месту ее оказания.
Одновременно установлен прямой запрет на использование таких средств для оплаты труда работников и выплату вознаграждений исполнителям по гражданско-правовым договорам, а также на материально-техническое обеспечение юридических лиц, организовавших сбор средств.
Эта конструкция существенно ограничивает возможность НКО покрывать за счет собранных пожертвований административные расходы, непосредственно связанные с организацией благотворительной деятельности. Даже если работа сотрудников или иные организационные затраты необходимы для проведения сбора, сопровождения получателей помощи, коммуникации с медицинскими организациями и обеспечения самой благотворительной программы, собранные в ее рамках средства не могут использоваться на соответствующие расходы. Для организаций гражданского общества это имеет непосредственное значение с точки зрения доступа к финансированию. Доступ к ресурсам предполагает не только возможность формально получить пожертвование, но и возможность использовать ресурсы для обеспечения деятельности организации и достижения ее целей.
Для фондов это ограничение действует в совокупности с рассмотренными выше нормами нового Положения: пожертвования не могут использоваться для предпринимательской деятельности, а совокупные расходы на оплату труда, выплату вознаграждений физическим лицам по отдельным гражданско-правовым договорам и предпринимательскую деятельность ограничиваются установленным процентом поступлений предыдущего года. Таким образом, для фонда, осуществляющего благотворительность в сфере здравоохранения, формируется несколько одновременно действующих уровней ограничений распоряжения ресурсами.
Публичный сбор средств и требования к информации.
Указ № 304 отдельно регулирует публичное объявление о сборе денежных средств. Фонды, общественные объединения, учреждения и физические лица, которым разрешено организовывать финансирование, вправе размещать такие объявления в общедоступных местах, интернете и средствах массовой информации.
Объявление должно содержать актуальную и достоверную информацию об организации либо физическом лице, осуществляющем сбор, цели сбора, контактные данные, предельном размере сбора, если он установлен, а также реквизиты благотворительного счета и (или) лицевого счета абонента.
Участие в финансировании деятельности в сфере здравоохранения.
Указ № 304 разграничивает организацию финансирования и участие в финансировании деятельности в сфере здравоохранения. Последнее допускается для более широкого круга лиц.
Физические лица и юридические лица могут распространять информацию либо ссылки на информацию о проводимом благотворительном сборе. Физические лица, кроме индивидуальных предпринимателей, могут перечислять средства на благотворительные счета и лицевые счета абонентов, а также вносить наличные средства в специальные ящики. Юридические лица и индивидуальные предприниматели участвуют в финансировании посредством перечисления средств в соответствии с законодательством о безвозмездной (спонсорской) помощи.
Таким образом, возможность юридического лица финансово поддержать благотворительный сбор не становится самостоятельным механизмом пожертвования, а остается связанной с действующим режимом безвозмездной (спонсорской) помощи. Указ № 304 не формирует единого универсального режима частных пожертвований на благотворительность: способ предоставления средств зависит от правового статуса жертвователя.
Усиленная отчетность и многоуровневый государственный контроль
Юридические лица обязаны представлять информацию о поступлении и расходовании собранных средств в местные исполнительные и распорядительные органы дважды в год: не позднее 31 марта и 30 сентября; физические лица — ежегодно не позднее 31 марта. Информация должна быть полной и достоверной и содержать точные данные о расходовании средств с указанием сумм осуществленных платежей.
Кроме того, информация ежегодно не позднее 31 марта должна доводиться до всеобщего сведения. Состав сведений, порядок их хранения и доведения до всеобщего сведения определяются Министерством юстиции по согласованию с Министерством здравоохранения.
Контроль не ограничивается отчетностью. Налоговые органы, Министерство здравоохранения, Министерство юстиции и местные исполнительные и распорядительные органы вправе запрашивать информацию о поступлении и расходовании средств, причем она должна быть представлена в срок не более трех рабочих дней. Эти органы также осуществляют анализ полученной информации и при выявлении признаков нарушения законодательства принимают меры по привлечению соответствующих лиц к ответственности.
Таким образом, создается многоуровневая система финансового и административного контроля, в которую одновременно включены местные органы власти, налоговые органы, Минздрав и Минюст. Для фондов этот специальный контроль дополняет уже существующий контроль регистрирующих органов и общую отчетность, предусмотренные Положением о фондах.
Общая оценка нововведений.
Введение специальных правил для благотворительных сборов в сфере здравоохранения само по себе может преследовать легитимные цели: защиту жертвователей и получателей помощи, обеспечение целевого использования средств, предотвращение злоупотреблений и повышение прозрачности благотворительной деятельности. Однако конкретные ограничения должны быть необходимыми и соразмерными этим целям и не создавать чрезмерных препятствий для законной деятельности организаций.
Созданная Указом № 304 модель выходит за рамки установления требований прозрачности и целевого использования средств. Она основана на ограниченном круге организаторов сбора, закрытом перечне допустимых финансовых механизмов, ограничении возможности финансировать организационные расходы, дополнительной отчетности при уже существующей значительной отчетной нагрузке на НКО и многоуровневом государственном контроле. При этом введение дополнительных требований не сопровождается предоставлением организациям дополнительных льгот или иных преференций.
Для организаций гражданского общества это означает дополнительную формализацию благотворительной деятельности и сужение возможностей для самостоятельного привлечения и использования средств. Значение этих ограничений необходимо оценивать и с учетом общей правовой среды деятельности независимых НКО в Беларуси, характеризующейся масштабным сокращением сектора, широкими контрольными полномочиями государства и серьезными ограничениями доступа НКО к ресурсам.