Закон «намарафетили»
Еще в 2008 году в Беларуси был принят закон «Об информации, информатизации и защите информации», направленный на регулирование широкого круга общественных отношений в информационной сфере, связанных с поиском, получением, пользованием, передачей, сбором, обработкой, накоплением, хранением, распространением и предоставлением информации. Поправки к данному закону хоть и несколько улучшат ситуацию, но все же не решат существующих в данной сфере отношений проблем.
Закон «Об информации, информатизации и защите информации» направлен на регулирование широкого круга общественных отношений в информационной сфере, связанных с поиском, получением, пользованием, передачей, сбором, обработкой, накоплением, хранением, распространением и предоставлением информации. На последней весенней сессии депутаты Палаты представителей в первом чтении приняли к нему ряд поправок.
В частности, введено определение термина «персональные данные»; расширен перечень информации, считающейся общедоступной; введена норма о том, что общедоступная информация может не предоставляться по запросу, если она публиковалась в сети Интернет в конкретных источниках (официальных сайтах государственных органов); исключен ряд оснований для отказа в предоставлении информации.
Одним из предполагаемых нововведений станет и то, что государственные органы будут обязаны проводить открытые заседания с целью информирования граждан о своей работе. При этом данная норма будет распространяться только на республиканские органы госуправления, подчиненные правительству (заседания коллегий данных органов), и местные исполнительные и распорядительные органы (заседания исполкомов).
По мнению разработчиков документа, «именно на их заседаниях рассматриваются наиболее злободневные вопросы, непосредственно затрагивающие права граждан». В то же время, считают они, вопросы, рассматриваемые в высших органах власти, «носят сложный, комплексный характер, зачастую требуют специальной подготовки и тщательного анализа, и потому такие заседания не всегда могут быть открыты для свободного посещения».
В целом же, по словам министра связи и информатизации Николая Пантелея, законопроект разработан в целях обеспечения информационной открытости деятельности государственных органов. Документ закрепляет правовой режим служебной информации ограниченного распространения. Так, дается четкое определение такой информации, закрепляется порядок установления перечня относящихся к ним сведений.
Новшеством является и то, что доступ к указанному перечню, а также к порядку проставления ограничительного грифа «Для служебного пользования» и ведения делопроизводства по документам, содержащим служебную информацию ограниченного распространения, не может быть ограничен. Кроме того, законопроект закрепляет перечни оснований для отказа в предоставлении общедоступной информации.
В то же время юрист Центра правовой трансформации «Lawtrend» Дарья Катковская отмечает, что в принятом законопроекте есть и проблемные моменты. В частности, в новой редакции закона сохранены отсылки к не названным законодательным актам («в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь»), что создает почву для произвольных толкований, например, терминологии или исключений из списка общедоступной информации.
При этом она подчеркивает, что согласно ст. 19 Международного пакта о гражданских о политических правах, свобода доступа к информации государственных органов подразумевает, что все ограничения устанавливаются законом, а ст. 34 закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» устанавливает, что правовые акты не должны содержать нечетких словосочетаний. Например, таких как в ст. 22 рассматриваемого законопроекта: «как правило, не позднее чем за пять календарных дней до дня проведения открытого заседания».
Катковская отметила, что в новой редакции в закон добавлено определение понятия «персональные данные».
«Это, по своей сути, вскрывает системную проблему в подходе к регулированию данных отношений в Беларуси, — говорится она. — Так, законодатель определил, что «персональные данные» — это основные и дополнительные персональные данные физического лица, подлежащие в соответствии с законодательными актами внесению в регистр населения».
В то же время, поясняет она, вступивший в силу 25 июля этого года закон «О регистре населения» определяет персональные данные как «совокупность основных и дополнительных персональных данных, а также данных о реквизитах документов, подтверждающих основные и дополнительные персональные данные конкретных физических лиц».
При этом единственным субъектом, который занимается всеми вопросами, связанными с осуществлением деятельности по внесению данных в регистр населения, их актуализации, исключению, хранению, восстановлению, использованию и защите, является государство в лице распорядителя регистра — госоргана, выполняющего функции по ведению и управлению регистром.
«Таким образом, выявляется две важнейшие проблемы, — подчеркивает Катковская. — Во-первых, происходит определение законодательного понятия персональных данных не через их сущностное понимание, а раскрытие понятия через самого себя, то есть с использованием в дефиниции самого определяемого термина. Данный подход не соответствует общепринятым представлениям о юридической технике».
Во-вторых, говорит юрист, эксперты и ранее отмечали «абсолютно суживающий и несоответствующий европейским, в том числе восточно-европейским тенденциям, к подходам по защите персональных данных». Так, одна из конвенций Совета Европы определяет, что контролером базы данных является физическое или юридическое лицо, государственный орган, ведомство или любая другая организация, которая в соответствии с национальным правом наделена полномочиями решать, для какой цели создается автоматизированная база данных, какие категории персональных данных будут накапливаться и какие операции с ними будут осуществляться.
В России, например, данный субъект назван «оператор персональных данных». При этом, говорит Катковская, персональные данные охраняются при обработке их практически любым субъектом.
«А при подходе, принимаемом белорусским законодателем, единственным субъектом в этой сфере является государство в лице уполномоченного органа, что значительно суживает охрану прав и интересов физических лиц в данной сфере», — подчеркивает она.
Положительным изменением Катковская называет добавление к перечню информации, считающейся общедоступной, сведений «о социально-экономическом развитии Республики Беларусь и ее административно-территориальных единиц».
В то же время, отмечает юрист, законопроект содержит норму, согласно которой запрашиваемая информация может не предоставляться, если она публиковалась в сети Интернет в конкретных источниках — официальных сайтах государственных органов. Хотя даже такое изменение можно считать положительным, потому что ранее указывалось, что в качестве основания для отказа в предоставлении информации может служить ее размещение в сети Интернет, но без установления обязанности предоставить конкретную ссылку на сайт с этой информацией. В предыдущем виде, подчеркивает Катковская, эта норма не обеспечивала гражданам полную реализацию права на доступ к информации и фактически могла в определенных случаях приводить к отказу в предоставлении сведений.
Сейчас же в принятом законопроекте из оснований для отказа в предоставлении информации исключены следующие:
— в запросе ставится вопрос о разъяснении правовых актов, на разъяснение которых государственный орган не уполномочен;
— в запросе ставится вопрос о выработке правовой позиции по запросу, проведении анализа деятельности государственного органа или проведении аналитической работы, не связанной с защитой прав и законных интересов лица, направившего запрос.
«Если бы поправки были приняты в их первоначальной версии, то это ограничило бы деятельность неправительственных организаций, которые действуют в общественном интересе по коммуникации с госорганами и сбору общедоступной информации, — отмечает Катковская. — Кроме того, они могли бы ограничить возможности для получения разъяснений от госорганов, которые непосредственно правовой акт не принимали, но являются правоприменительным органом, формирующим либо самостоятельно либо совместно с другими органами практику применения каких-либо конкретных норм».
В целом же, подчеркивает Катковская, все изменения являются достаточно косметическими и не решают существующих в данной сфере отношений проблем.
«Наибольшим разочарованием экспертов является отсутствие внимания законодателя к нерешенной проблеме защиты персональных данных, невосприятие подходов и принципов, изложенных в базовом законодательстве Совета Европы, а также подходов, используемых в соседних странах — России и Украине», — отметила она.
По ее словам, отсутствие качественного законодательного регулирования порядка сбора, хранения, обработки и передачи персональных данных, в первую очередь, умаляет правовой статус обычных граждан, как в части соблюдения и гарантий права на частную жизнь, так и при осуществлении обычной деятельности в интернете и с помощью электронных сервисов.
«Отмечая положительные изменения по расширению возможностей доступа к информации в виде участия в открытых заседаниях государственных органов, нельзя не обратить внимания на тот факт, что законом не установлены конкретные правовые нормы, решающие порядок проведения и организации таких заседаний», — говорит Катковская.
Например, отмечает она, не установлены правила ведения записей, фото- и видеофиксации заседаний, а также оснований для отказа в их проведении. «Это может негативно влиять на практику применения закона, особенно относительно острых проблем, привлекающих пристальное внимание общественности», — уверена юрист.
Татьяна Коровенкова, mediakritika.by