Закон об общественных объединениях. Основные изменения
14 февраля принят Закон Республики Беларусь № 251-З «Об изменении законов по вопросам деятельности политических партий и других общественных объединений». Эксперты Lawtrend подготовили настоящую аналитическую записку об основных изменениях данного закона. Важно отметить, что предлагаемый закон в целом не меняет ни порядок регистрации, ни порядок деятельности общественных объединений. Он разработан в русле обычных изменений законодательства об общественных объединениях за последнее десятилетие: не меняя в целом систему, вводятся некоторые технические позитивные нормы и некоторые нормы, направленные на ограничение деятельности объединений.
Определение.
Вносится изменение в определение понятия «общественное объединение». До внесения изменений общественное объединение рассматривалось, как добровольное объединение граждан, объединившихся на основе общности интересов для удовлетворения нематериальных потребностей и достижения уставных целей. Новая версия закона определяет общественное объединение как добровольное объединение граждан, объединившихся для совместного осуществления и удовлетворения социальных, экономических, культурных и иных интересов и достижения уставных целей. Это уже не первое изменение, вносимое в понятие «общественное объединение» с момента существования закона. Так, например, в редакции закона от 2005 года общественное объединение рассматривалось, как добровольное объединение граждан, объединившихся на основе общности интересов для совместной реализации гражданских, социальных, культурных и иных прав.
Статус общественного объединения.
Как и ранее, закон определяет, что в стране могут создаваться местные, республиканские и международные общественные объединения, а также отделения международных общественных объединений, созданных на территории иностранных государств. Однако требования к статусу общественных объединений существенно меняются.
Требования к международным общественным объединениям.
Ранее закон определял, что международными признаются общественные объединения, созданные на территории Республики Беларусь, деятельность которых распространяется на территорию Республики Беларусь и территорию одного или нескольких иностранных государств. Также закреплялось, что для создания международного общественного объединения необходимо создание на территории иностранного государства/государств организационной структуры/структур этого общественного объединения. На практике в Уставе также фиксировалось, что в структуру организации входят беларусское отделение и иностранное отделение/отделения. И беларусское, и иностранные отделения создавались на учредительном мероприятии. Никаких иных (помимо протоколов) подтверждающих документов о создании отделений в регистрирующий орган представлять не требовалось. Изменения на законодательном уровне закрепили, что международные общественные объединения должны иметь организационные структуры на территории одного или нескольких иностранных государств и территории Республики Беларусь. При этом закрепляется обязанность создать такие структуры в течение шести месяцев со дня его регистрации и представить в Министерство юстиции подтверждающие документы. С одной стороны, закон таким подходом ликвидировал извечный вопрос, возникающий на практике при создании международного общественного объединения: каким образом может быть создано отделение объединения, которое фактически еще не создано (беларусский Гражданский кодекс определяет, что юридическое лицо считается созданным с момента его регистрации). С другой стороны, закон существенно осложняет деятельность международных общественных объединений. Во-первых, предусматривается обязательное создание организационной структуры в Республике Беларусь в соответствии с порядком, установленным законодательством. Законодательство, в свою очередь, определяет, что организационные структуры должны быть зарегистрированы/поставлены на учет. Соответственно, для регистрации необходимо найти юридический адрес для такой структуры, подготовить необходимые документы и совершить ряд дополнительных действий. Во-вторых, в настоящее время непонятно, какие документы Министерство юстиции будет требовать на практике в подтверждение создания организационных структур на территории иностранных государств. Часто при проверках общественных объединений Министерство юстиции требовало от международных объединений подтверждения информации о регистрации их отделений за рубежом. Несмотря на то, что организационные структуры создаются в соответствии с законодательством иностранного государства, т.е. страны нахождения, где чаще всего не требуется такой обязательной регистрации. Аналогичный подход к предоставлению подтверждающих документов часто действует и в отношении создания филиалов и представительств международных фондов.
Требования к республиканским общественным объединениям.
Ранее законодательство определяло, что республиканское общественное объединение должно иметь не менее 50 членов (учредителей) от большинства областей Республики Беларусь и города Минска. При этом республиканское общественное объединение могло быть цельным (без дополнительных организационных структур в нем), так и предусматривать возможность создания таких структур. Сохраняя такое же требования к численному составу республиканского общественного объединения, изменения в закон предусматривают, что оно должно иметь организационные структуры во всех областях Республики Беларусь и городе Минске. При этом такие структуры должны быть созданы в течение шести месяцев со дня регистрации. Согласно законодательству, все эти структуры должны быть зарегистрированы/поставлены на учет и иметь юридический адрес в административном помещении. Наличие последнего требования существенно сократит количество республиканских общественных объединений в стране, так как, с одной стороны, существенно увеличивает финансовую нагрузку на общественные объединения, с другой стороны, общественным объединениям в регионах зачастую крайне сложно найти юридический адрес. Очевидно, что данное требование введено именно с целью сокращения количества республиканских общественных объединений в стране. Так как именно республиканские общественные объединения (правда, с дополнительным критерием – численность не менее 100000 граждан) согласно вновь принятому закону «Об основах гражданского общества» могут иметь особые формы взаимодействия с государственными органами. Изменения в рассматриваемый закон определяют, что только республиканские общественные объединения могут быть преобразованы в политические партии и т.д.
Требования к местным общественным объединениям.
Законодательно предъявляемые требования к статусу местных общественных объединений немного упростились. Ранее законодательство определяло, что для создания и деятельности местного общественного объединения необходимо не менее 10 учредителей (членов) от двух или более административно-территориальных единиц территории, на которую будет распространяться деятельность этого общественного объединения. Изменения в закон содержат требования просто о наличии в местном объединении не менее 10 учредителей (членов). Также изменения в закон определяют, что местное общественное объединение – объединение, которое не соответствует требованиям, установленным для международных и республиканских общественных объединений. Из этого вытекает, что закон, не отменяя понятия «территория деятельности общественного объединения», дает возможность закрепить в Уставе местных общественных объединений весьма широкую территорию своей деятельности, фактически включая всю территорию Республики Беларусь.
Ограничения на цели создания, принципы создания и деятельности общественных объединений, обязанности
Изменения в закон расширяют список запрещенных целей, с которыми не может создаваться и действовать общественное объединение. Как и ранее предусмотрено, что объединение не может иметь своей целью пропаганду войны или экстремистскую деятельность. Эта формулировка дополнена запретом на такие цели создания и деятельности, как насильственное изменение конституционного строя, пропаганда социальной, национальной, религиозной и расовой вражды, осуществления террористической деятельности, других деяний, запрещенных законодательством. Такие ограничения при должном подходе, согласно Руководящим принципам по свободе объединений могут быть рассмотрены, как соразмерные ограничения. Руководящие принципы устанавливают, что «единственными законными целями ограничений, признанными международными стандартами, являются те, которые касаются интересов национальной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Сфера применения этих законных целей подлежит узкому толкованию». Изменения в закон также устанавливают запрет на создание и деятельность объединений, допускающих возможность осуществления вышеперечисленной деятельности и деяний в ходе достижения правомерных целей. Указанная формулировка полностью не соответствует международные стандартам в области свободы ассоциаций. Руководящие принципы предусматривают, что законодательство, ограничивающее право на объединение, «должно быть точным, бесспорным и предсказуемым – в частности, это касается положений, определяющих свободу усмотрения государственных органов. Существует презумпция в пользу законности создания, целей и деятельности объединений, независимо от каких-либо формальных требований к их созданию».
Изменения в закон определяют, что общественные объединения создаются и действуют на основе принципов свободы объединения, демократизма, законности, гласности, добровольности, самостоятельности, самоуправления и равноправия всех общественных объединений. Государство может оказывать общественным объединениям информационную, методическую и иную поддержку. Государственная поддержка общественных объединений основывается на принципах законности, партнерства, прозрачности, равноправия, согласованности и ответственности. Такие положения соответствуют международным стандартам, однако не соответствуют внутреннему законодательству и сложившейся в Беларуси практике. Прежде всего такое несоответствие лежит в существующей настоящее время ситуации беспрецедентных репрессий в отношении независимых общественных объединений: их массовой ликвидации и других форм давления. Беларусское законодательство дискриминирует одни НКО по сравнению с другими, создавая благоприятные условия для очень ограниченного круга организаций. В первую очередь такая дискриминация наблюдается в сфере предоставления прямой государственной поддержки, когда очень ограниченному кругу НКО предоставляется прямое государственное финансирование. Например, в соответствии с законом «О республиканском бюджете на 2023 год» финансирование выделяется только трем организациям, при этом критерии выделения такого финансирования носят абсолютно непрозрачный характер. В указе президента Республики Беларусь от 17 декабря 2012 г. № 559 «О некоторых вопросах государственной поддержки общественного объединения «Белорусский республиканский союз молодежи», предусматривающем выделение такой поддержки, информация о расходовании средств находится под грифом «для служебного пользования».
Изменения в закон закрепили за общественными объединениями такую обязанность, как: соблюдать Конституцию Республики Беларусь, Закон «Об общественных объединениях», другие акты законодательства, собственные уставы, обеспечивать соблюдение основных направлений внутренней и внешней политики, концепции национальной безопасности, утверждаемых Всебелорусским народным собранием.
Требования к юридическому адресу.
Законодательство устанавливает, что одним из документов, представляемых для регистрации общественного объединения, равно как и его организационных структур, является документ, подтверждающий наличие юридического адреса. Требования к юридическому адресу всегда были одной из формальных причин, осложняющих создание общественных объединений. До недавнего времени беларусское законодательство содержало возможность размещения юридического адреса общественного объединения в индивидуальном жилом доме. Это хоть в некоторой мере облегчало ситуацию для общественных объединений, особенно в регионах. Изменения в закон в категорической форме установили, что для юридического адреса может быть использовано только нежилое помещение. Размещение юридического адреса в нежилом помещении, как уже указывалось в тексте этой записки, налагает дополнительную финансовую нагрузку на общественные объединения. В небольших городах большинство нежилых помещений находится в собственности государственных органов, которые могут предоставить такое помещение в безвозмездное пользование только небольшому количеству общественных объединений, включенных в специальный перечень. Также независимым общественным объединениям часто отказывают в размещении юридического адреса в государственном нежилом фонде. Что касается частного фонда, то размещение в нем общественного объединение часто используется для давления на собственников таких помещений.
Изменения в закон также дают возможность размещения юридического адреса общественного объединения по месту работы его руководителя или заместителя руководителя при получении на то письменного согласия руководителя юридического лица, работником которого является руководитель объединения или его заместитель. Очевидно, что в существующей ситуации, данное законодательное нововведение направлено на прогосударственные организации.
Порядок регистрации общественных объединений.
Как уже указывалось в настоящей записке, порядок регистрации общественных объединений в целом не меняется. Фактически он остается таким же сложным, предусматривающим необходимость предоставления в регистрирующий орган большого количества документов и дающим возможность отказать в регистрации любому общественному объединению.
Изменения в закон помимо личного и почтового обращения в регистрирующий орган для регистрации общественного объединения, предусматривают возможность предоставления документов в электронном виде. Правда, устанавливается, что уставы и приложения к уставам представляются в соответствующий регистрирующий орган в любом случае на бумажном носителе.
Изменения в закон снимают одну из технических проблем, существовавших в процессе регистрации общественных объединений. Ранее закон предусматривал необходимость указания в списках учредителей и членов выборных органов номеров домашнего и рабочего телефона соответственно учредителей и членов выборных органов. Такая незначительная норма порождала на практике массу проблем для общественных объединений при подготовке документов для регистрации. Широкое распространение получила практика регистрирующих органов вынесения отказов в регистрации общественных объединений, когда вместо номера домашнего либо рабочего телефона указывался номер мобильного телефона, либо, когда в отсутствии подключенного стационарного телефона указывалась информация об отсутствии номера домашнего телефона, а из информации гос. органов следовало, что номер телефона имеется. Теперь закон требует указания просто контактного телефона учредителей и членов выборных органов.
Предпринимательская деятельность общественных объединений.
Международные стандарты исходят из принципа наделения общественных объединений как можно большими возможностями доступа к ресурсам, в том числе путем занятия экономической деятельностью. Так, Руководящие принципы по свободе ассоциаций определяют, что объединения должны иметь право свободно заниматься любой законной экономической, деловой или коммерческой деятельностью в целях поддержки своей некоммерческой деятельности. Изменения в закон не ликвидировали запрет на возможность осуществления общественными объединениями самостоятельной предпринимательской деятельности. Однако, устанавливается, что общественные объединения могут выполнять работы, оказывать услуги при выполнении государственного социального заказа без образования коммерческих организаций и (или) участия в них.
Отчетность.
Изменились некоторые сроки предоставления отчетности и другой обязательной информации общественными объединениями в регистрирующий орган. Так срок предоставления отчетности общественными объединениями в регистрирующий орган и срок публичной отчетности (необходимость размещения на сайте общественного объединения, либо в СМИ, либо на сайте регистрирующего органа информации о продолжении деятельности общественного объединения, а также полученных доходах и понесенных расходах) увеличился на один месяц (до вступления закона в силу – до 1 марта, после вступления закона в силу – до 31 марта). С десятидневного срока до месячного увеличился срок предоставления в регистрирующий орган информации об изменении в составе членов выборных органов общественного объединения.
Документы, ежегодно предоставляемые общественными объединениями в регистрирующий орган в подтверждение продолжения деятельности, дополняются документом, подтверждающим юридический адрес.
Информация и отчетность в регистрирующий орган, согласно изменениям, может предоставляться не только путем личной подачи и через почтовые отправления, но и в электронном виде.
Обжалование решений регистрирующего органа.
Из компетенции Верховного суда, как первой инстанции, изымают рассмотрение дел по приостановлению деятельности, ликвидации, обжалованию письменных предупреждений, отказов в регистрации международных и республиканских общественных объединений. Законом регламентируется, что иски и жалобы по таким делам будут рассматриваться областными и Минским городским судами в зависимости от размещения юридического адреса общественного объединения, также, как и иски и жалобы местных общественных объединений. Решения Верховного суда не подлежат обжалованию, соответственно, до введения данной нормы республиканские и международные были лишены права обжаловать решения о их приостановлении деятельности, ликвидации, вынесенных письменных предупреждениях. После вступления данной нормы в силу республиканские и международные общественные объединения смогут пользоваться правом обжалования решений суда первой инстанции.
Основания для ликвидации общественных объединений.
К основаниям для ликвидации общественных объединений добавлены: осуществление общественным объединением, пропаганды войны, террористической и иной экстремистской деятельности, других деяний, запрещенных законодательством, деятельности, наносящей вред государственным и (или) общественным интересам; несоответствия деятельности общественного объединения основным направлениям внутренней и внешней политики, концепции национальной безопасности, утверждаемым Всебелорусским народным собранием. Фактически в настоящее время аналогичные основания для ликвидации общественных объединений используются на практике.
Приведение документов в соответствие с требованиями законодательства.
Общественным объединениям, зарегистрированным до вступления в силу изменений в закон, необходимо в течение одного года обеспечить приведение своих учредительных документов в соответствие с новыми требования. Учитывая, что закон существенно не изменяет требований к уставам общественных изменений, процесс приведения уставов в соответствие с новыми требованиями затронет не все общественные объединения. В первую очередь с такой необходимостью столкнуться общественные объединения, зарегистрированные в Министерстве юстиции — международные и республиканские общественные объединения. Республиканским общественным объединениям необходимо будет либо создавать организационные структуры во всех областях страны и в г. Минске, либо изменить свой статус. Также в соответствии с новыми требованиями закона необходимо будет привести организационную структуру международных общественных объединений.