Конституционные основы и дополнительные ограничения

Конституция Республики Беларусь прямо закрепляет право каждого на свободу объединений (ст.36).

В феврале 2022 года в Беларуси была произведена конституционная реформа. Она затронула ОГО в трех аспектах: изменилось правовое содержание понятия свободы ассоциаций (в новой Конституции содержится более узкий подход по сравнению с ранее действующим к праву каждого на объединение и указывается цель создания таких объединений: осуществление и удовлетворение политических, социальных, экономических, культурных и иных интересов граждан), изменился объем ограничений на свободу ассоциаций в части участия в политических объединениях, также Конституция в редакции 2022 года впервые упомянула сам термин «гражданское общество», не давая, однако, дефиниции этого понятия.

Конституция также содержит ряд иных положений, тесно связанных с реализацией конституционного права на объединение.

Ст.4 Конституции, устанавливает: идеология политических партий, религиозных или иных общественных объединений, социальных групп не может устанавливаться в качестве обязательной для граждан.

Ст.5 Конституции, гласит: политические партии, другие общественные объединения, действуя в рамках Конституции и законов Республики Беларусь, содействуют выявлению и выражению политической воли граждан, участвуют в выборах. Политические партии, другие общественные объединения имеют право пользоваться государственными средствами массовой информации в порядке, определенном законодательством. Запрещается создание и деятельность политических партий, а равно других общественных объединений, имеющих целью насильственное изменение конституционного строя либо ведущих пропаганду войны, социальной, национальной, религиозной и расовой вражды.

Ст.33 Конституции, гарантирует каждому свободу мнений, убеждений и их свободное выражение. Никто не может быть принужден к выражению своих убеждений или отказу от них. Запрещается цензура, а также монополизация средств массовой информации государством, общественными объединениями или отдельными гражданами.
В ст.35 Конституции содержится положение, закрепляющее свободу собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования, не нарушающих правопорядок и права других граждан. Однако согласно действующему законодательству необходимо проходить длительную процедуру согласования запланированного мероприятия, после которой часто актуальность митинга, демонстрации или шествия теряется. На практике свобода собраний в Беларуси в настоящее время – практически не реализуемое право.

Ст.69 Конституции закрепляет право выдвижения кандидатов в депутаты принадлежит политическим партиям, трудовым коллективам и гражданам в соответствии с законом.

Реализация большинства положений Конституции, касающихся свободы ассоциаций, неоправданно сужена специальным законодательством. Конституционные нормы, регламентирующие права человека в стране, на практике в настоящее время не работают, в стране происходят беспрецедентные нарушения в области прав человека. Необходимо отметить так же, что суды Республики Беларусь не применяют конституционные положения в качестве норм прямого действия, равно, как не руководствуются положениями Всеобщей Декларации прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП). Осенью 2022 года Беларусь денонсировала Факультативный протокол к МПГПП.

Реализация права на свободу ассоциаций в Беларуси на протяжении многих лет вызывает постоянную критику со стороны международных органов и организаций. Так, например, во втором цикле Универсального периодического обзора для Беларуси в (2015 году) ряд рекомендаций беларусскому правительству был адресован по свободе ассоциаций и правовым условиям для организаций гражданского общества (129.66, 129.70, 129.71, 129.72, 129.73, 129.74, 129.82, 129.83, 129.84, 129.86, 129.87, 129.88). Комитет по правам человека ООН неоднократно принимал заключения относительно нарушения Беларусью свободы ассоциаций (например, Общественное объединение «За справедливые выборы» (CCPR/C/112/D/2153/2012), Правозащитный центр «Вясна» (CCPR/C/90/D/1296/2004 и CCPR/C/112/D/2165/2012), Общественное объединение «Хельсинки-XXI» (CCPR/C/88/D/1039/2001), Общественное объединение «Старейшины» (CCPR/C/115/D/2011/2010). Однако, Беларусь не выполняет рекомендации Комитета ООН по правам человека, принятые в связи с индивидуальными обращениями по нарушениям свободы объединений, гарантированной Международным пактом о гражданских и политических правах. Отсутствует механизм обеспечения исполнения решений международных органов по правам человека.

Конституционные ограничения свободы ассоциаций

Конституция Республики Беларусь устанавливает общие ограничения прав и свобод личности и перечисляет допустимые случаи, когда права и свободы (в том числе свобода ассоциаций) могут быть ограничены или приостановлены.
К конституционным ограничениям относятся:

Ст.23 Конституции, в соответствии с которой ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Никто не может пользоваться преимуществами и привилегиями, противоречащими закону.

Ст.63 Конституции, устанавливающая, что осуществление конституционных прав и свобод личности может быть приостановлено только в условиях чрезвычайного или военного положения в порядке и пределах, определенных Конституцией и законом. Указанная статья Конституции содержит также перечень прав, которые не могут быть ограничены ни при каких обстоятельствах, однако свобода ассоциаций не входит в этот перечень.

Кроме того, Конституция содержит ограничение, которое касается непосредственно свободы ассоциаций. Так, ч.3 ст.36 Конституции устанавливает запрет на членство в политических партиях для судей, прокурорских работников, сотрудников Комитета государственного контроля, военизированных организаций, военнослужащих не могут быть членами политических партий.

По своему содержанию эти ограничения соответствуют признанным международным стандартам в области прав человека, таким как Всеобщая Декларация прав человека и Международный пакт о гражданских и политических правах, провозглашающих право на свободу мирных собраний и ассоциаций одним из фундаментальных, неотъемлемых прав, пользование которым «не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц» (п.2 ст.22 Пакта о гражданских и политических правах).

В соответствии с этим не может устанавливаться никаких других ограничений для создания или принадлежности к негосударственным организациям, другим объединениям граждан, за исключением перечисленных выше.

Дополнительные ограничения

Обобщение законодательной и правоприменительной практики показывает, что в Республике Беларусь свобода ассоциаций практически нивелирована. В стране действует система нормативных правовых актов, существенно ограничивающих создание и деятельность организаций гражданского общества, в том числе финансовую. Так, в Республике Беларусь введены и действуют целый ряд неправомерных ограничений по целям создания и деятельности, членству, условиям регистрации общественных объединений. Причем некоторые из них закреплены на уровне законов и подзаконных актов, а некоторые сложились в результате правоприменения органами государственной власти и управления.

Законодательно установленная процедура для регистрации общественных объединений и фондов в Беларуси крайне сложна, дорога, продолжительна и содержит очень широкий перечень для вынесения отказов в их регистрации. Для других форм некоммерческих организаций, таких как учреждения и ассоциации юридических лиц (за исключением ассоциаций общественных объединений), нет специальной процедуры регистрации. В силу этого они пользуются более легкой процедурой регистрации, которая установлена для коммерческих организаций. В тоже время барьером для регистрации неугодных учреждений служит процедура согласования наименования, прохождение которой обязательно до регистрации. В силу размытости законодательства в этой области, когда в названии некоммерческих организаций обязательно указание на характер деятельности создаваемой организации, а определение характера деятельности в законодательстве отсутствует, на практике отказать в согласовании наименования можно любому учреждению либо ассоциации юридических лиц.

Для регистрации общественного объединения и фонда необходимо предоставить большое количество документов, разобраться в составлении которых крайне нелегко даже квалифированным юристам. Государственная пошлина за регистрацию учреждений и ассоциаций юридических лиц невысока, однако она крайне велика для общественных объединений и фондов – плата за регистрацию национального общественного объединения в 10 раз больше чем плата за регистрацию коммерческой организации.

Государственные органы могут рассматривать заявление о регистрации общественного объединения или фонда в течение месяца. Результатом может быть отказ в регистрации или приостановление регистрации на один месяц для исправления документации. Однако, внесение изменений в документы не дает гарантии того, что после этого орган юстиции не вынесет решение об отказе в регистрации – он может найти новые основания для отказа, ранее им не указанные. Широкий перечень оснований для отказов в регистрации позволяет отказать в регистрации любому общественному объединению или фонду, даже по незначительной технической причине, что делает невозможным создание общественных объединений и фондов неугодных власти.

Законодательство содержит слишком высокие требованию к количеству учредителей (членов), необходимых для создания и деятельности общественных объединений. Для создания и деятельности национального общественного объединения необходимо не менее 50 учредителей (членов), для местного общественного объединения – не менее 10 учредителей (членов).  При этом каждый из учредителей должен собственноручно расписаться в списке учредителей. Изменения в закон «Об общественных объединениях», принятые 14 февраля 2023 года, предусматривают, что республиканское общественное объединение должно иметь организационные структуры во всех областях Республики Беларусь и городе Минске. При этом такие структуры должны быть созданы в течение шести месяцев со дня регистрации. Согласно законодательству, все эти структуры должны быть зарегистрированы/поставлены на учет и иметь юридический адрес в административном помещении. Наличие последнего требования существенно сократит количество республиканских общественных объединений в стране, так как, с одной стороны, существенно увеличивает финансовую нагрузку на общественные объединения, с другой стороны, общественным объединениям в регионах зачастую крайне сложно найти юридический адрес. Очевидно, что данное требование введено именно с целью сокращения количества республиканских общественных объединений в стране. Так как именно республиканские общественные объединения (правда, с дополнительным критерием – численность не менее 100000 граждан) согласно вновь принятому закону «Об основах гражданского общества» могут иметь особые формы взаимодействия с государственными органами. Изменения в рассматриваемый закон определяют, что только республиканские общественные объединения могут быть преобразованы в политические партии и т.д.

Для создания любой некоммерческой организации необходимо наличие юридического адреса, при этом юридический адрес некоммерческой организации может быть размещен исключительно в нежилом помещении и не может располагаться по месту жительства учредителей либо членов этой организации.

При рассмотрении документов для регистрации общественных объединений и фондов органы юстиции часто субъективно вмешиваются в цели, задачи, предмет деятельности, структуру управления организаций, руководствуясь субъективным толкованием уставных норм и предположениями. Многие организации корректируют свои цели в соответствии с рекомендациями регистрирующих органов, опасаясь отказа в регистрации. В Беларуси зафиксированы многочисленные случаи нарушения права на приватность ОГО: обыски по месту нахождения организаций и месту жительства их руководства, членов, сотрудников, волонтеров, прослушивание телефонных разговоров, взломы электронной почты, блокировка Интернет-ресурсов, запрос контролирующими органами внутренней документации организаций и т.п. При этом ст. 194 Уголовного кодекса гласит, что воспрепятствование законной деятельности общественных объединений либо вмешательство в их законную деятельность, повлекшее существенное нарушение их прав и законных интересов, наказывается штрафом или лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, или до 2 лет исправительных работ. Однако не известно о случаях применения данной статьи на практике.

Общественные объединения и фонды могут обжаловать отказы в регистрации в суде, но на практике суды никогда не удовлетворяют жалобы на подобные решения органов юстиции.

Законодательство предусматривает широкий спектр санкций для общественных объединений — предупреждение, приостановление деятельности на определенный срок, ликвидация решением суда по иску органов юстиции. Учреждения и ассоциации (за исключением ассоциаций общественных объединений) могут быть ликвидированы даже без решения суда: для их принудительной ликвидации достаточно решения регистрирующего органа. Серьезные санкции угрожают руководству организаций — особенно в связи с финансовыми нарушениями. Санкции за нарушение законодательства об иностранной безвозмездной помощи включают в себя возможность как ликвидации некоммерческих организаций, так и привлечения виновных руководителей к уголовной ответственности в соответствии со статьей 369² Уголовного кодекса, предусматривающей наказание в виде штрафа, ареста, ограничения свободы на срок до 3 лет либо лишения свободы на срок до двух лет за нарушение правил получения, хранения, перемещения иностранной безвозмездной помощи. В соответствии с уголовным законодательством и практикой его применения к руководству и членам организаций может быть применен и еще целый ряд статей Уголовного кодекса, прежде всего касающихся экстремистской деятельности (ст. 361¹ — создание экстремистского формирования либо участие в нем, ст. 361² — финансирование экстремистской деятельности, ст. 361⁴ — содействие экстремистской деятельности, ст. 361⁵ — прохождение обучения или иной подготовки для участия в экстремистской деятельности), налогового законодательства (ст. 243 — уклонение от уплаты налогов, сборов, ст. 243¹ — уклонение от исполнения обязанностей налогового агента по перечислению налогов, сборов).

4 января 2022 г. принят Закон Республики Беларусь № 144-З «Об изменении кодексов», вступивший в силу 22 января 2022 года, и возвращающий в уголовное законодательство ответственность за организацию и участие в незарегистрированной организации (ст. 193-1), которая в июле 2019 была из уголовного кодекса исключена. Действие статьи распространяется на организацию и участие в незарегистрированных общественных объединениях, включая политические партии и профессиональные союзы, религиозных организациях, а также фондах.

По предыдущей редакции статьи 193-1, существовавшей с 2005 по 2019 год, приговоры за участие в деятельности незарегистрированных организаций были вынесены в отношении не менее 18 человек, а десяткам других были вынесены официальные предупреждения прокуратуры.

Текст новой статьи 193¹ практически идентичен тому, который существовал до 2019 года. Восстановлено такое же наказание, как и в предыдущей редакции статьи 193¹: денежный штраф, либо арест на срок до трех месяцев, либо лишение свободы на срок до двух лет.  Единственным новшеством является положение о том, что теперешняя статья 193¹ не будет применяться в случаях, когда применяется более суровая статья 423¹ Уголовного кодекса (далее – УК), касающаяся неисполнения решений о приостановлении и ликвидации организаций, признанных экстремистскими.

За год действия данной статьи (2022 год) достоверно известно о двух уголовных делах по ней. Первое дело возбуждено в отношении релоцированной бывшей руководительницы Общественной благотворительной организации «Гродненский детский хоспис» Ольги Величко (это уже третье уголовное дело в ее отношении). Данное общественное объединение было ликвидировано решением Гродненского областного суда от 20 августа 2021 года. По информации прокуратуры Гродненской области «данное общественное объединение функционировало под дистанционным руководством директора, объявленного в розыск в связи с обвинением в хищении ОБО. При этом творчество подопечных хосписа, страдающих тяжелыми заболеваниями, использовалось для моральной поддержки лиц, осужденных за совершение умышленных преступлений».

В ноябре прокуратура Гродненской области направила в экономический суд заявление о ликвидации ООО «Клеригата». По информации генпрокуратуры: в нарушение законодательства субъект хозяйствования кроме предусмотренной уставом деятельности реализовывал цели и задачи общественного объединения (ком. Незарегистрированного Союза поляк, которое не было зарегистрировано в Республике Беларусь в установленном законом порядке. В отношении должностных лиц общества прокуратура возбудила уголовное дело по ст.193¹ УК Республики Беларусь за незаконную организацию деятельности общественного объединения и участие в ней.

Согласно совместному Руководству БДИПЧ ОБСЕ и Венецианской комиссии по свободе ассоциаций, законодательство не должно требовать обязательной официальной регистрации объединений. Вместо этого, объединениям следует предоставлять возможность использовать механизмы правовой защиты для отстаивания своих прав независимо от того, прошли они регистрацию или нет. Не следует запрещать объединение лишь по той причине, что оно не имеет статуса юридического лица.

В 2011 году Венецианская комиссия Совета Европы в специальном заключении по статье 193¹ Уголовного кодекса Беларуси заявила, что «само существование статьи 193¹ оказывает замораживающее воздействие на деятельность неправительственных организаций» и что «ограничение является настолько жестким, что оно не только ограничивает свободу объединений, но и свободу мнений и их выражения в неоправданной степени».

Организации гражданского общества существенно ограничены в возможности искать, получать и использовать финансовые и материальные ресурсы для достижения своих целей.

Безвозмездные средства от «иностранных жертвователей» могут быть получены только для тех целей, которые перечислены в Декрете президента Республики Беларусь от 25 мая 2020 г. № 3 «Об иностранной безвозмездной помощи». При этом декрет содержит очень узкий перечень целей, на которые может быть получена иностранная безвозмездная помощь. Аналогичным образом, некоммерческие организации могут получать безвозмездные средства от беларусских организаций только для тех целей, которые предусмотрены Указом президента №300 «О предоставлении и использовании безвозмездной (спонсорской) помощи» — этот перечень целей также является закрытым и на практике не позволяет некоммерческим организациям получать пожертвования на ту деятельность, которая прописана в качестве целей в их уставах. Полученная иностранная безвозмездная помощь независимо от ее размера подлежит регистрации в специальном органе – Департаменте по гуманитарной деятельности управления делами президента. Законодательство предусматривает сложную и обременительную процедуру получения, регистрации и использования иностранной безвозмездной помощи, включая подробные планы распределения помощи. При этом регистрации подлежит каждая полученная сумма средств, в регистрации может быть отказано по любой причине, в том числе «нецелесообразности регистрации». Решение об освобождении полученной помощи от налогов принимается в индивидуальном порядке по каждой полученной сумме средств на основании заключения государственного органа, работающего в сфере использования полученной помощи. 8 ноября 2021 года приняты изменения в декрет № 3, которые существенно расширяют понятие «иностранный жертвователь».

Беларусское законодательство не предусматривает меры, которые поощряли бы пожертвования для организаций гражданского общества. Государственное финансирование некоммерческих организаций в Беларуси не развито, за исключением прямого бюджетного финансирования и косвенной поддержки на неконкурентной основе тех ГОНГО, которые поддерживают правительственный политический курс. Беларусское законодательство дискриминирует одни НКО по сравнению с другими, создавая благоприятные условия для очень ограниченного круга организаций. В первую очередь такая дискриминация наблюдается в сфере предоставления прямой государственной поддержки, когда очень ограниченному кругу НКО предоставляется прямое государственное финансирование. Однако, неравные условия созданы для НКО и при предоставлении косвенной поддержки.

Беларусское законодательство и практика правоприменения существенно ограничивает права ассоциаций и их членов на свободу собраний, свободу выражения мнений, невмешательство в частную жизнь (приватность). Фиксируются случаи принуждения на вступления граждан в члены прогосударственных общественных объединений (Белорусский республиканский союз молодежи, Федерация профсоюзов и т.п.)

Дискредитация организаций гражданского общества в провластных СМИ и ТГ-каналах – постоянный инструмент давления по отношении к ним наряду с «юридическими механизмами»: принудительная ликвидация, принуждение к ликвидации, проверки, вызовы на беседы и допросы, привлечение к административной и уголовной ответственности членов организаций, обыски, изъятие документации и оборудования, арест счетов и т.п. Беларусские «власти» разного уровня осуществляют целенаправленную политику по дискредитации организаций гражданского общества также на уровне заявлений и высказываний.

В 2021-2022 году специальной санкцией в отношении организаций гражданского общества стала кампания по их массовой ликвидации: принудительной ликвидации и принуждение к принятию решения о самостоятельной ликвидации. Lawtrend ведет мониторинг таких организаций.

По экспертным оценкам все вышеперечисленные ограничения свободы ассоциаций не соответствуют легитимным целям, закрепленным Конституцией Республики Беларусь, Пактом о гражданских и политических правах и не могут считаться допустимыми в демократическом обществе. Все дополнительные ограничения свободы ассоциаций, помимо закрепленных в Конституции, должны быть признаны неправомерными, поскольку их введение является нарушением международных норм и принципов, конституционного права на свободу объединений и служит препятствием для создания и развития независимого (негосударственного), жизнеспособного сектора гражданских инициатив.