Весы

Конституционные основы и дополнительные ограничения

Конституция Республики Беларусь прямо закрепляет право каждого на свободу объединений (ст.36). Также Конституция содержит ряд иных положений тесно связанных с реализацией конституционного права на объединение.

Ст.4 Конституции, устанавливает: идеология политических партий, религиозных или иных общественных объединений, социальных групп не может устанавливаться в качестве обязательной для граждан.

Ст.5 Конституции, гласит: политические партии, другие общественные объединения, действуя в рамках Конституции и законов Республики Беларусь, содействуют выявлению и выражению политической воли граждан, участвуют в выборах. Политические партии, другие общественные объединения имеют право пользоваться государственными средствами массовой информации в порядке, определенном законодательством. Запрещается создание и деятельность политических партий, а равно других общественных объединений, имеющих целью насильственное изменение конституционного строя либо ведущих пропаганду войны, социальной, национальной, религиозной и расовой вражды.

Ст.33 Конституции, гарантирует каждому свободу мнений, убеждений и их свободное выражение. Никто не может быть принужден к выражению своих убеждений или отказу от них. Запрещается цензура, а также монополизация средств массовой информации государством, общественными объединениями или отдельными гражданами.
Общественные объединения, согласно ст.34 Конституции, обязаны предоставить гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы (ч.2).

В ст.35 Конституции содержится положение, закрепляющее свободу собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования, не нарушающих правопорядок и права других граждан. Однако согласно действующему законодательству необходимо проходить довольно длительную процедуру согласования запланированного мероприятия, после которой часто актуальность митинга, демонстрации или шествия теряется либо в результате такого согласования исполнительные власти требуют существенного изменения формата мероприятия, места, даты, времени его проведения.

Ст.69 Конституции закрепляет право выдвижения кандидатов в депутаты за общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами. Однако специальное законодательство о выборах исключает общественные объединения из числа субъектов избирательного процесса, за исключением наделения их правом выдвигать представителей в избирательные комиссии. Согласно ч.3 ст.60 Избирательного кодекса Республики Беларусь, право выдвижения кандидатов в депутаты принадлежит политическим партиям, зарегистрированным Министерством юстиции Республики Беларусь не позднее, чем за 6 месяцев до назначения выборов, трудовым коллективам, а также гражданам путем сбора подписей. Иными словами, Избирательный кодекс, в нарушение указанной конституционной нормы, ограничивает право общественных объединений на выдвижение кандидатов в депутаты.

Таким образом, реализация большинства положений Конституции, касающихся свободы ассоциаций, неоправданно сужено либо специальным законодательством, либо правоприменительной практикой. Необходимо отметить так же, что суды Республики Беларусь не применяют Конституционные положения в качестве норм прямого действия, равно, как не руководствуются положениями Всеобщей Декларации прав человека и Пакта о гражданских и политических правах.

Конституционные ограничения свободы ассоциаций

Конституция Республики Беларусь устанавливает общие ограничения прав и свобод личности и перечисляет допустимые случаи, когда права и свободы (в том числе свобода ассоциаций) могут быть ограничены или приостановлены.
К конституционным ограничениям относятся:

  • Ст.23 Конституции, в соответствии с которой ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц;
  • Ст.63 Конституции, устанавливающая, что осуществление конституционных прав и свобод личности может быть приостановлено только в условиях чрезвычайного или военного положения в порядке и пределах, определенных Конституцией и законом. Указанная статья Конституции содержит также перечень прав, которые не могут быть ограничены ни при каких обстоятельствах, однако свобода ассоциаций не входит в этот перечень.

Кроме того, Конституция содержит ограничение, которое касается непосредственно свободы ассоциаций. Так, ч.2 ст.36 Конституции устанавливает запрет на членство в политических партиях и других общественных объединениях, преследующих политические цели, для судей, прокурорских работников, сотрудников органов внутренних дел, Комитета государственного контроля, органов безопасности, военнослужащих.

По своему содержанию эти ограничения соответствуют признанным международным стандартам в области прав человека, таким как Всеобщая Декларация прав человека и Международный пакт о гражданских и политических правах, провозглашающих право на свободу мирных собраний и ассоциаций одним из фундаментальных, неотъемлемых прав, пользование которым “не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц” (п.2 ст.22 Пакта о гражданских и политических правах).

В соответствии с этим не может устанавливаться никаких других ограничений для создания или принадлежности к негосударственным организациям, другим объединениям граждан, за исключением перечисленных выше.

Дополнительные ограничения

Обобщение законодательной и правоприменительной практики показывает, что в Республике Беларусь ограничения свободы ассоциации необоснованно расширены по сравнению с Конституцией и международными стандартами. Кроме того, все более очевидной становится тенденция (наметившаяся с 1999 г.) к системному ухудшению законодательного регулирования процессов, связанных с созданием и деятельностью неправительственных некоммерческих организаций. Так, в Республике Беларусь введены и действуют целый ряд неправомерных ограничений по целям создания и деятельности, членству, условиям регистрации общественных объединений. Причем некоторые из них закреплены на уровне законов и подзаконных актов, а некоторые сложились в результате правоприменения органами государственной власти и управления.

Дополнительные ограничения первоначально были установлены Декретом Президента Республики Беларусь №2 “О некоторых мерах по упорядочению деятельности политических партий, профессиональных союзов и других общественных объединений” от 26 января 1999 г. К числу введенных данным актом законодательства, в первую очередь необходимо отнести:

  • разрешительный принцип создания общественных объединений, который был реализован путем создания дополнительного специального межведомственного органа, принимающего окончательное решение по вопросам регистрации общественных объединений;
  • запрет на деятельность в Беларуси незарегистрированных объединений и введение требований об ответственности за деятельность от имени незарегистрированных объединений.

Реализация Декрета №2 вызвала существенные ухудшения как в системе законодательства об общественных объединениях, так и в правоприменительной практике. К примеру, законодательно установлен ряд причин для отказа в регистрации общественных объединений, которые затрагивают сам характер негосударственной организации и которые должны оставаться вне государственного вмешательства: цели организации, методы ее работы, членство в организации.

Во исполнение указанного декрета в действующее законодательство также были привнесены нормы, устанавливающие ответственность за деятельность незарегистрированных общественных объединений. В соответствии со ст. 167.10 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях деятельность общественных объединений, не прошедших в установленном порядке государственную регистрацию (перерегистрацию), влечет предупреждение или наложение штрафа в размере от 10 до 50 базовых величин. Те же действия, совершенные повторно в течение года после применения мер административного взыскания влекут наложение штрафа в размере от 50 до 100 базовых величин или административный арест на срок до пятнадцати суток (норма существовавшая до 1 марта 2007 г. – даты вступления в силу нового Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях). Также Законом Республики Беларусь “О печати и других средствах массовой информации” от 13.01.1995 г. (с изменениями и дополнениями по состоянию 29.06.2006 г.) запрещено распространение информации от имени политических партий, профессиональных союзов или иных общественных объединений, не прошедших в установленном порядке государственную регистрацию (перерегистрацию).

На сегодняшний момент положение о запрете деятельности от имени незарегистрированных объединений, а также нормы, усложняющие регистрацию общественных объединений и упрощающие их ликвидацию получили свое закрепление в новой редакции Закона Республики Беларусь “Об общественных объединениях”.

В декабре 2005 г. была установлена уголовная ответственность за организацию деятельности либо участие в деятельности незарегистрированного объединения. Данная ответственность была введена путем принятия 15 декабря 2005 г. Закона Республики Беларусь №71-З “О внесении дополнений и изменений в некоторые законодательные акты Республики Беларусь по вопросу усиления ответственности за деяния, направленные против человека и общественной безопасности”, согласно которому были внесены дополнения в Уголовный кодекс Республики Беларусь следующего содержания: статья 193 предусматривала наказание арестом на срок до шести месяцев или лишением свободы на срок до двух лет за организацию либо руководство политической партией, иным общественным объединением, религиозной организацией, деятельность которых сопряжена с насилием над гражданами, или с причинением им телесных повреждений, или с иными посягательствами на права, свободы и законные интересы граждан, или с воспрепятствованием исполнению гражданами их государственных, общественных, семейных обязанностей. Те же действия, связанные с организацией либо руководством политической партией, иным общественным объединением, религиозной организацией, не прошедшими в установленном порядке государственную регистрацию, наказываются арестом на срок до шести месяцев или лишением свободы на срок до трех лет.

Уголовный кодекс был дополнен статьей 193.1, предусматривающей наказание штрафом, или арестом на срок до шести месяцев, или лишением свободы на срок до двух лет за организацию деятельности либо участие в деятельности политической партии, иного общественного объединения, религиозной организации или фонда, в отношении которых имеется вступившее в законную силу решение уполномоченного государственного органа об их ликвидации или приостановлении их деятельности, а равно организацию деятельности либо участие в деятельности политической партии, иного общественного объединения, религиозной организации или фонда, не прошедших в установленном порядке государственную регистрацию.

В соответствии с Законом Республики Беларусь от 9 января 2019 г. № 171-З “О внесении изменений и дополнений в некоторые кодексы Республики Беларусь” с 19 июля 2019 г. , введенная в Уголовный кодекс в 2005 г. статья 193.1 “Незаконные организация деятельности общественного объединения, религиозной организации или фонда либо участие в их деятельности”, отменена. Однако ситуация омрачается тем, что сам запрет на деятельность организаций без регистрации не устранен из законодательства и за его нарушение введена  административная ответственность по статье 23.88 КоАП “Незаконные организация деятельности общественного объединения, религиозной организации или фонда либо участие в их деятельности”, которая предусматривает штраф до 50 базовых величин (1275 рублей или около 560 евро) за такие же действия в составе незарегистрированных общественных объединений, религиозных организаций, политических партий.

Отдельно необходимо остановиться на позиции, которую в сложившейся ситуации занимают государственные органы, от компетенции которых зависит качество правоприменительной практики в анализируемой нами области отношений. Прежде всего, это органы, которые в соответствии с действующим законодательством осуществляют регистрацию общественных объединений – Министерство юстиции, управления юстиции соответствующих исполнительных комитетов. Действия указанных органов повсеместно приводят к тому, что осуществление законного, гарантированного Конституцией права становится если не невозможным, то весьма затруднительным.

Так, реальным препятствием для создания общественной организации является то, что поданные объединением на регистрацию документы систематически переадресовываются регистрирующими органами “для проверки на соответствие требованиям законодательства” на экспертизу в различные государственные органы в зависимости от характера заявленных целей деятельности объединения (Национальной академии наук Беларуси, Министерству образования, Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов и т.д.). Сложившаяся практика дополнительных экспертиз является пагубной, так как необоснованно затягивает сроки принятия решения о регистрации. Не вполне понятна и целесообразность экспертизы. Если это действительно анализ соответствия документов требованиям законодательства, то это именно то, что составляет компетенцию самих регистрирующих органов. Известны случаи, когда экспертные заключения построены по принципу ответа на вопрос о целесообразности создания того или иного общественного объединения граждан.

Особые опасения в сложившейся ситуации вызывает отсутствие единообразного подхода государственных органов к применению законодательства, регламентирующего свободу ассоциаций. Анализ правоприменительной практики позволяет нам говорить о повсеместном нарушении регистрирующими органами требований закона. Решения об отказе в регистрации в ряде случаев не соответствуют требованиям законодательства, особенно в части указания всех мотивов отказа и нарушенных правовых норм.

В ряде судебных прецедентов это приводило к тому, что в ходе рассмотрения дела регистрирующим органом основания отказа в регистрации менялись в полном объеме. Стало обычной практикой регистрирующих органов внесение редакционных (стилистических) правок в тексты уставов объединений, касающихся сугубо их внутриорганизационной деятельности, а зачастую – целей, задач и методов деятельности.

6 октября 2006 г. подписан Указ Президента Республики Беларусь “О некоторых вопросах государственной регистрации общественных объединений и их союзов (ассоциаций)”. Согласно данному нормативному акту упразднена Республиканская комиссия по регистрации (перерегистрации) общественных объединений (далее по тексту – Комиссия).

Комиссия была введена в законодательство Республики Беларусь Декретом Президента Республики Беларусь от 26 января 1999 г. №2 “О некоторых мерах по упорядочению деятельности политических партий, профессиональных союзов, иных общественных объединений”. Единственной функцией данной Комиссии, согласно законодательству, была подготовка и предоставление органам, регистрирующим общественные объединения, заключений о возможности регистрации таких объединений. Данная норма увидела свет также в новой редакции Закона Республики Беларусь “Об общественных объединениях” от 17 июля 2005 г. Последний состав комиссии был утвержден Указом Президента Республики Беларусь от 27 марта 2002 г. №160 (с изменениями и дополнениями по состоянию на 2 июля 2003 г.) “Об утверждении состава Республиканской комиссии по регистрации (перерегистрации) общественных объединений”. В состав комиссии входили представители 12 различных министерств и ведомств, в том числе, заместитель главы администрации Президента (возглавлял комиссию); начальник экспертно-правового отдела Государственного секретариата Совета Безопасности Республики Беларусь; министр юстиции; министр информации; начальник управления по защите конституционного строя и борьбе с терроризмом Комитета государственной безопасности; начальник милиции общественной безопасности и специальной милиции и т.п.

Как показывает практика, решения комиссии всегда ложились в основу решения о регистрации объединения либо отказе в ней. Комиссия не являлась юридическим лицом, следовательно, ее членов невозможно было привлечь в судебный процесс в качестве ответчиков по делам о регистрации объединений в судебном порядке либо об уклонении от регистрации. Протоколы Комиссии не содержали мотивировочной части. Периодичность созыва комиссии не была установлена законодательством, однако, если исходить из требований закона к срокам регистрации общественных объединений, то следует предположить, что Комиссия должна была собираться в среднем раз в три недели для своевременного рассмотрения документов, поданных на регистрацию, и, в конечном счете, для обеспечения права граждан на объединение. Однако Комиссия собиралась на свои заседания в среднем 3-4 раза в год.

На наш взгляд, упразднение Комиссии не внесет существенных изменений в положение с реализацией свободы ассоциаций в Республике Беларусь. Это утверждение основывается на анализе законодательства и практики правоприменения в области свободы ассоциаций в Беларуси. В частности,

  • в связи с требованиями о наличии юридического адреса объединений в нежилом фонде;
  • корректировкой целей, задач и методов деятельности объединений регистрирующими органами;
  • направлением документов объединений, поданных на регистрацию, в различные государственные органы в целях проведения экспертиз;
  • вынесением решений об отказе в регистрации либо принятии решения о ликвидации “неугодных” объединений;
  • запрете на деятельность незарегистрированных организаций;
  • вынесением решений об отказе в регистрации либо о регистрации без предоставления налоговых льгот безвозмездной помощи, получаемой от иностранных грантодателей и т.п.

По экспертным оценкам все вышеперечисленные ограничения свободы ассоциаций не соответствуют легитимным целям, закрепленным Конституцией Республики Беларусь, Пактом о гражданских и политических правах и не могут считаться допустимыми в демократическом обществе. Все дополнительные ограничения свободы ассоциаций, помимо закрепленных в Конституции, должны быть признаны неправомерными, поскольку их введение является нарушением международных норм и принципов, конституционного права на свободу объединений и служит препятствием для создания и развития независимого (негосударственного), жизнеспособного сектора гражданских инициатив.

Необходимо отметить, что, несмотря на ряд обращений общественных объединений, Конституционный суд Республики Беларусь не принял к рассмотрению вопроса о конституционности положений ряда нормативных актов о свободе ассоциаций.