Беларусь: Парламент рассмотрит проект закона «Об основах гражданского общества»

12 декабря 2022 года в Беларуси был опубликован проект закона «Об основах гражданского общества», внесенный Советом Министров на рассмотрение парламента. Этот закон в целом не меняет правового статуса существующих в Беларуси НКО, однако устанавливает для узкого круга республиканских общественных объединений особые формы взаимодействия с государством в рамках Всебелорусского народного собрания (ВНС). Таким образом, несмотря на название, предметом регулирования данного законопроекта является не гражданское общество в целом, а лишь взаимодействие некоторых его субъектов с государством, в особенности в рамках выборов делегатов ВНС от гражданского общества.

Разработка этого законопроекта анонсировалась с 2021 года, в том числе высшим политическим руководством страны. Однако непосредственно подготовка документа была связана с результатами конституционной реформы, когда в феврале 2022 года в новой редакции Конституции Беларуси впервые появилось упоминание гражданского общества как одного из субъектов, направляющих делегатов на ВНС (новый представительный орган, стоящий над системой разделения властей и «определяющий стратегические направления развития общества и государства»).

Таким образом, проект закона «Об основах гражданского общества» с политической точки зрения имеет в первую очередь инструментальную функцию реализации соответствующих положений новой редакции Конституции. Он определяет субъектов, имеющих право выдвигать представителей на ВНС от гражданского общества. Порядок их выдвижения будет определяться новой редакцией Избирательного кодекса (проект которой также находится на рассмотрении) и будущим законом о ВНС (концепция которого находится на согласовании, но пока не опубликована).

Проект не вносит изменений в существующую систему некоммерческих организаций, процедуру их создания, деятельности, финансирования и ликвидации. В то же время он учреждает иерархию организаций, которым будут доступны особые формы взаимодействия с государственными органами.

До сих пор понятие гражданского общества не было определено в Беларуси на законодательном уровне, и под ним традиционно понимались все организационно-правовые формы негосударственных некоммерческих юридических лиц, как основанных на членстве, так и нечленских. Проект закона дает достаточно широкое понятие гражданского общества, но при этом устанавливает узкое понимание субъектов гражданского общества:

• Гражданское общество – общность граждан Беларуси, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих в Беларуси, выражающих свою гражданскую позицию посредством участия в общественных отношениях и институтах, не запрещенных законодательством
• Субъекты гражданского общества – объединения граждан или юридических лиц на основе членства вне зависимости от количественного, территориального или иных цензов, чья уставная деятельность направлена на решение основных задач взаимодействия государственных органов (организаций) и гражданского общества, указанных в статье 4 настоящего закона. Спектр этих задач достаточно широк: обеспечение гражданского (народного) единства; обеспечение независимости, территориальной целостности Республики Беларусь и государственного суверенитета; содействие дальнейшему развитию демократического социального правового государства; повышение вовлеченности гражданского общества в управление делами государства, реализацию государственной политики с учетом приоритета национальных интересов; организация конструктивного взаимодействия государственных органов (организаций) и гражданского общества, направленного на укрепление доверия к институтам государственной власти; содействие учету общественного мнения и законных интересов граждан при осуществлении государственной политики в целях достижения общественного консенсуса по ключевым вопросам развития Республики Беларусь; повышение гражданского самосознания, политической культуры и социальной ответственности граждан; участие в духовно-нравственном и патриотическом воспитании граждан, основанном на культурных и духовных традициях, сохранении исторической правды и памяти белорусского народа; укрепление единой общности «белорусский народ», воспитание уважения ко всем национальностям, религиям и культурам.

Таким образом, предлагаемый законопроект устанавливает особую иерархию некоммерческих организаций:

1. Некоммерческие организации, не отнесенные к субъектам гражданского общества. Это все нечленские формы НКО (учреждения, фонды), а также членские формы НКО, которые не смогут быть отнесены к гражданскому обществу в силу несоответствия их направления деятельности перечню, указанному в статье 4 закона. Как представляется, большое число общественных объединений подпадут под эту категорию.
2. Основанные на членстве формы НКО, отнесенные к субъектам гражданского общества (общественные объединения, в том числе профсоюзы, а также союзы и ассоциации юридических лиц), чья деятельность соответствует перечню задач указанному в статье 4 закона, но не обладающие требуемым числом членов или зарегистрированных областных отделений для соответствия третьей категории. Для этой группы НКО установлены общие формы взаимодействия с государством: участие субъектов гражданского общества в работе коллегиальных образований государственных органов, общественно-консультативных советов, в заседаниях местных исполнительных и распорядительных органов по их приглашению; оказание органами власти содействия в осуществлении деятельности субъектов гражданского общества; участие субъектов гражданского общества в формировании и реализации государственной политики; внесение субъектами гражданского общества нормотворческим органам предложений о совершенствовании актов законодательства; участие субъектов гражданского общества в подготовке и публичном обсуждении проектов нормативных правовых актов; общественный контроль; государственный социальный заказ. Этот перечень форм взаимодействия не является исчерпывающим – иные правовые акты могут предусматривать и дополнительные формы взаимодействия субъектов гражданского общества с государством. К этой категории будет отнесено также большое число общественных объединений. При этом закон напрямую не указывает возможность отнесения ко второй (непривилегированной) категории субъектов гражданского общества уже существующие в Беларуси формы НКО, такие как республиканские государственно-общественные объединения (их насчитывается семь штук), политические партии (на данный момент их насчитывается пятнадцать) и религиозные объединения.
3. Субъекты гражданского общества с особыми отношениями с государством – республиканские общественные объединения с численностью членов свыше 100 тысяч человек и обладающие отделениями во всех областях Беларуси и в городе Минске, а также профсоюзы, которые объединяют не менее половины зарегистрированных в Беларуси профессиональных союзов. Законопроект предусматривает, что перечень таких организаций будет вестись Министерством юстиции и публиковаться в интернете. Согласно действующему закону «Об общественных объединениях», в состав отчетности, предоставляемых в органы юстиции до 1 марта каждого года, общественные объединения должны включать информацию о своем численном составе. Особые формы взаимоотношений с государством, доступные для третьей, привилегированной категории организаций, будут включать в себя лишь те виды деятельности, которые связаны с ВНС, а именно: избрание делегатов ВНС в предусмотренном законом порядке; проведение встреч с населением, трудовыми коллективами, прямых телефонных линий, диалоговых площадок, общественных приемных, выездных приемов граждан в целях сбора и выработки предложений для вынесения на обсуждение на ВНС; участие в реализации итоговых решений ВНС. Можно предполагать, что общее число НКО, отнесенных к это категории, в лучшем случае не превысит двух десятков из общего числа нескольких сотен республиканских общественных объединений, сохранившихся в Беларуси.

Устанавливая особые привилегии для третьей группы организаций, законопроект сущностно неизменяет правового статуса организаций, не относящихся к этой группе.

Закон предусматривает некоторые механизмы содействия субъектам гражданского общества состороны государства, среди которых выделяется содействие путем предоставления государственной поддержки субъектам гражданского общества, включая получение государственного имущества вовладение и (или) пользование.

С 2021 года в Беларуси продолжается кампания ликвидации некоммерческих организаций, затрагивающая общественные объединения, фонды, негосударственные учреждения и ассоциации (союзы) юридических лиц. На декабрь 2022 года в перечень Lawtrend включены данные о 1124 некоммерческих организаций, находящихся в процессе принудительной ликвидации, либо самостоятельно принявшие решение о своей само ликвидации.