Обобщение законодательной и правоприменительной практики показывает, что в Республике Беларусь ограничения свободы ассоциации необоснованно расширены по сравнению с Конституцией и международными стандартами. Кроме того, все более очевидной становится тенденция (наметившаяся с 1999 г.) к системному ухудшению законодательного регулирования процессов, связанных с созданием и деятельностью неправительственных некоммерческих организаций. Так, в Республике Беларусь введены и действуют целый ряд неправомерных ограничений по целям создания и деятельности, членству, условиям регистрации общественных объединений. Причем некоторые из них закреплены на уровне законов и подзаконных актов, а некоторые сложились в результате правоприменения органами государственной власти и управления.

Дополнительные ограничения первоначально были установлены Декретом Президента Республики Беларусь №2 "О некоторых мерах по упорядочению деятельности политических партий, профессиональных союзов и других общественных объединений" от 26 января 1999 г. К числу введенных данным актом законодательства, в первую очередь необходимо отнести:

• разрешительный принцип создания общественных объединений, который был реализован путем создания дополнительного специального межведомственного органа, принимающего окончательное решение по вопросам регистрации общественных объединений;
• запрет на деятельность в Беларуси незарегистрированных объединений и введение требований об ответственности за деятельность от имени незарегистрированных объединений.

Реализация Декрета №2 вызвала существенные ухудшения как в системе законодательства об общественных объединениях, так и в правоприменительной практике. К примеру, законодательно установлен ряд причин для отказа в регистрации общественных объединений, которые затрагивают сам характер негосударственной организации и которые должны оставаться вне государственного вмешательства: цели организации, методы ее работы, членство в организации.

Во исполнение указанного декрета в действующее законодательство также были привнесены нормы, устанавливающие ответственность за деятельность  незарегистрированных общественных объединений. В соответствии со ст. 167¹⁰ Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях деятельность общественных объединений, не прошедших в установленном порядке государственную регистрацию (перерегистрацию), влечет предупреждение или наложение штрафа в размере от 10 до 50 базовых величин. Те же действия, совершенные повторно в течение года после применения мер административного взыскания влекут наложение штрафа в размере от 50 до 100 базовых величин или административный арест на срок до пятнадцати суток (норма существовавшая до 1 марта 2007 г. - даты вступления в силу нового Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях). Также Законом Республики Беларусь "О печати и других средствах массовой информации" от 13.01.1995 г. (с изменениями и дополнениями по состоянию 29.06.2006 г.) запрещено распространение информации от имени политических партий, профессиональных союзов или иных общественных объединений, не прошедших в установленном порядке государственную регистрацию (перерегистрацию). 

На сегодняшний момент положение о запрете деятельности от имени незарегистрированных объединений, а также нормы, усложняющие регистрацию общественных объединений и упрощающие их ликвидацию получили свое закрепление в новой редакции Закона Республики Беларусь "Об общественных объединениях".

В декабре 2005 г. была установлена уголовная ответственность за организацию деятельности либо участие в деятельности незарегистрированного объединения. Данная ответственность была введена путем принятия 15 декабря 2005 г. Закона Республики Беларусь №71-З "О внесении дополнений и изменений в некоторые законодательные акты Республики Беларусь по вопросу усиления ответственности за деяния, направленные против человека и общественной безопасности", согласно которому были внесены дополнения в Уголовный кодекс Республики Беларусь следующего содержания. Статья 193 предусматривает наказание арестом на срок до шести месяцев или лишением свободы на срок до двух лет за организацию либо руководство политической партией, иным общественным объединением, религиозной организацией, деятельность которых сопряжена с насилием над гражданами, или с причинением им телесных повреждений, или с иными посягательствами на права, свободы и законные интересы граждан, или с воспрепятствованием исполнению гражданами их государственных, общественных, семейных обязанностей. Те же действия, связанные с организацией либо руководством политической партией, иным общественным объединением, религиозной организацией, не прошедшими в установленном порядке государственную регистрацию, наказываются арестом на срок до шести месяцев или лишением свободы на срок до трех лет.

Уголовный кодекс дополнен статьей 193¹, предусматривающей наказание штрафом, или арестом на срок до шести месяцев, или лишением свободы на срок до двух лет за организацию деятельности либо участие в деятельности политической партии, иного общественного объединения, религиозной организации или фонда, в отношении которых имеется вступившее в законную силу решение уполномоченного государственного органа об их ликвидации или приостановлении их деятельности, а равно организацию деятельности либо участие в деятельности политической партии, иного общественного объединения, религиозной организации или фонда, не прошедших в установленном порядке государственную регистрацию.

Отдельно необходимо остановиться на позиции, которую в сложившейся ситуации занимают государственные органы, от компетенции которых зависит качество правоприменительной практики в анализируемой нами области отношений. Прежде всего, это органы, которые в соответствии с действующим законодательством осуществляют регистрацию общественных объединений - Министерство юстиции, управления юстиции соответствующих исполнительных комитетов. Действия указанных органов повсеместно приводят к тому, что осуществление законного, гарантированного Конституцией права становится если не невозможным, то весьма затруднительным.

Так, реальным препятствием для создания общественной организации является то, что поданные объединением на регистрацию документы систематически переадресовываются регистрирующими органами "для проверки на соответствие требованиям законодательства" на экспертизу в различные государственные органы в зависимости от характера заявленных целей деятельности объединения (Национальной академии наук Беларуси, Министерству образования, Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов и т.д.). Сложившаяся практика дополнительных экспертиз является пагубной, так как необоснованно затягивает сроки принятия решения о регистрации. Не вполне понятна и целесообразность экспертизы. Если это действительно анализ соответствия документов требованиям законодательства, то это именно то, что составляет компетенцию самих регистрирующих органов. Известны случаи, когда экспертные заключения построены по принципу ответа на вопрос о целесообразности создания того или иного общественного объединения граждан.

Особые опасения в сложившейся ситуации вызывает отсутствие единообразного подхода государственных органов к применению законодательства, регламентирующего свободу ассоциаций. Анализ правоприменительной практики позволяет нам говорить о повсеместном нарушении регистрирующими органами требований закона. Решения об отказе в регистрации в ряде случаев не соответствуют требованиям законодательства, особенно в части указания всех мотивов отказа и нарушенных правовых норм. В ряде судебных прецедентов это приводило к тому, что в ходе рассмотрения дела регистрирующим органом основания отказа в регистрации менялись в полном объеме. Стало обычной практикой регистрирующих органов внесение редакционных (стилистических) правок в тексты уставов объединений, касающихся сугубо их внутриорганизационной деятельности, а зачастую - целей, задач и методов деятельности.

6 октября 2006 г. подписан Указ Президента Республики Беларусь "О некоторых вопросах государственной регистрации общественных объединений и их союзов (ассоциаций)". Согласно данному нормативному акту упразднена Республиканская комиссия по регистрации (перерегистрации) общественных объединений (далее по тексту – Комиссия).

Комиссия была введена в законодательство Республики Беларусь Декретом Президента Республики Беларусь от 26 января 1999 г. №2 "О некоторых мерах по упорядочению деятельности политических партий, профессиональных союзов, иных общественных объединений". Единственной функцией данной Комиссии, согласно законодательству, была подготовка и предоставление органам, регистрирующим общественные объединения, заключений о возможности регистрации таких объединений. Данная норма увидела свет также в новой редакции Закона Республики Беларусь "Об общественных объединениях" от 17 июля 2005 г. Последний состав комиссии был утвержден Указом Президента Республики Беларусь от 27 марта 2002 г. №160 (с изменениями и дополнениями по состоянию на 2 июля 2003 г.) "Об утверждении состава Республиканской комиссии по регистрации (перерегистрации) общественных объединений". В состав комиссии входили представители 12 различных министерств и ведомств, в том числе, заместитель главы администрации Президента (возглавлял комиссию); начальник экспертно-правового отдела Государственного секретариата Совета Безопасности Республики Беларусь; министр юстиции; министр информации; начальник управления по защите конституционного строя и борьбе с терроризмом Комитета государственной безопасности; начальник милиции общественной безопасности и специальной милиции и т.п. Как показывает практика, решения комиссии всегда ложились в основу решения о регистрации объединения либо отказе в ней. Комиссия не являлась юридическим лицом, следовательно, ее членов невозможно было привлечь в судебный процесс в качестве ответчиков по делам о регистрации объединений в судебном порядке либо об уклонении от регистрации. Протоколы Комиссии не содержали мотивировочной части. Периодичность созыва комиссии не была установлена законодательством, однако, если исходить из требований закона к срокам регистрации общественных объединений, то следует предположить, что Комиссия должна была собираться в среднем раз в три недели для своевременного рассмотрения документов, поданных на регистрацию, и, в конечном счете, для обеспечения права граждан на объединение. Однако Комиссия собиралась на свои заседания в среднем 3-4 раза в год.

На наш взгляд, упразднение Комиссии не внесет существенных изменений в положение с реализацией свободы ассоциаций в Республике Беларусь. Это утверждение основывается на анализе законодательства и практики правоприменения в области свободы ассоциаций в Беларуси. В частности,

• в связи с требованиями о наличии юридического адреса объединений в нежилом фонде;
• корректировкой целей, задач и методов деятельности объединений регистрирующими органами;
• направлением документов объединений, поданных на регистрацию, в различные государственные органы в целях проведения экспертиз;
• вынесением решений об отказе в регистрации либо принятии решения о ликвидации "неугодных" объединений;
• запрете на деятельность незарегистрированных организаций;
• вынесением решений об отказе в регистрации либо о регистрации без предоставления налоговых льгот безвозмездной помощи, получаемой от иностранных грантодателей и т.п.

По экспертным оценкам все вышеперечисленные ограничения свободы ассоциаций не соответствуют легитимным целям, закрепленным Конституцией Республики Беларусь, Пактом о гражданских и политических правах и не могут считаться допустимыми в демократическом обществе. Все дополнительные ограничения свободы ассоциаций, помимо закрепленных в Конституции, должны быть признаны неправомерными, поскольку их введение является нарушением международных норм и принципов, конституционного права на свободу объединений и служит препятствием для создания и развития независимого (негосударственного), жизнеспособного сектора гражданских инициатив.

Необходимо отметить, что, несмотря на ряд обращений общественных объединений, Конституционный суд Республики Беларусь не принял к рассмотрению вопроса о конституционности положений ряда нормативных актов о свободе ассоциаций.